Quelle politique européenne de défense ?

GDS : Depuis l’invasion de l’Ukraine et l’élaboration d’une nouvelle boussole stratégique, la défense européenne s’interroge sur son devenir. Le renouveau d’une menace russe a mené à la revue doctrinale des armées européennes autour d’un renforcement de l’OTAN qui oblige plus que jamais à penser la politique européenne de défense.

Bien plus large que l’UE, l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (Otan) est une alliance politique et militaire de 30 pays d’Amérique du Nord et d’Europe, créée en 1949. Parmi ces Etats, 21 sont également membres de l’Union européenne. Les deux organisations collaborent sur plusieurs terrains.

OTAN et défense européenne

Dans le contexte de la guerre en Ukraine, les États européens, en particulier membres de l’OTAN, se sont engagés à augmenter leurs dépenses de défense. Cependant, la persistance des réflexes nationaux dans ce domaine et le manque de coopération européenne pourraient n’aboutir qu’à un gaspillage sans gain sécuritaire, alertent les Échos. La Commission européenne a pourtant présenté mercredi 18 mai, un modèle d’optimisation des dépenses de défense des États membres, intitulé « Defend-EU». 

« L’Europe est passée depuis les années 2006 par un processus silencieux de désarmement qui a abouti à une Europe militaire déformée », a indiqué Josep Borrell. Dans un premier temps, la Commission européenne propose une task force, ainsi qu’un fonds d’urgence d’une hauteur de 500 millions d’euros, en vue d’inciter les États membres à de l’acquisition conjointe et soutenir les investissements les plus urgents. 

L’automne prochain, elle proposera aux différents chefs d’États, une exonération totale de la TVA pour assurer l’achat groupé de matériel militaire européen. Ursula von der Leyen a expliqué que cela renforcera l’indépendance et la résilience de l’UE, tout en renforçant l’OTAN. 

De manière générale, Le Monde suggère que ce plan fondé sur un rapport de l’AED (l’Agence européenne de défense), vise en fait à rattraper le temps perdu, soutenir l’industrie, et assurer le réarmement de l’Union.  Sur le court terme, il s’agit ici de reconstituer le stock de munitions, de remplacer les équipements datant de la guerre froide, et de renforcer les systèmes de défense antiaérienne et antimissiles ; 

Sur le moyen terme, l’objectif est d’augmenter la production de drones à moyenne altitude, les capacités de ravitaillement en vol, les systèmes de défense de l’espace pour ne citer que ces cas.

Le secrétaire général de l’Otan, Jens Stoltenberg et la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, en décembre 2020 à Bruxelles – Crédits : Otan / Flickr CC BY-NC-ND 2.0

L’Otan est une organisation internationale dont la mission essentielle est la défense collective. Elle est régie par le traité de l’Atlantique nord signé le 4 avril 1949. L’article 5 du traité, le plus emblématique, implique qu’une attaque contre l’un ou plusieurs de ses membres est considérée comme une attaque dirigée contre tous.

L’organisation a été créée au début de la Guerre froide en tant qu’instrument militaire et politique pour empêcher l’invasion des pays d’Europe occidentale par l’Union soviétique et ses alliés. Après la chute de l’URSS, l’Otan s’est élargie à de nouveaux Etats et a déployé de nouvelles missions.

Elle comprend 21 Etats de l’Union européenne : l’Allemagne, la Belgique, la Bulgarie, la Croatie, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie.

S’y ajoutent les Etats-Unis, le Royaume-Uni, le Canada, l’Albanie, le Monténégro, l’Islande, la Turquie, la Norvège et, depuis le 27 mars 2020, la Macédoine du Nord.

L’ancien Premier ministre norvégien Jens Stoltenberg est le secrétaire général de l’Otan depuis 2014.

Le partenariat UE/Otan

Lors du sommet de Prague en 2002, les pays membres de l’Otan se déclarent disposés à donner à l’Union européenne l’accès aux moyens et capacités de l’Otan pour des opérations dans lesquelles l’Alliance n’est pas engagée militairement.

Peu de temps après, en décembre 2002, l’UE et l’Otan signent une déclaration commune sur la politique européenne de sécurité et de défense. Cet accord ouvre la voie à une coopération politique et militaire entre les deux organisations.

Les accords “Berlin Plus”, adoptés le 17 mars 2003, posent les fondements de cette coopération sur la base d’un “Partenariat stratégique pour la gestion des crises”. Ils permettent à l’UE d’accéder aux moyens et aux capacités de commandement de l’Otan pour des opérations qu’elle dirige. Pour éviter la duplication des structures européennes avec celles de l’Otan, deux nouvelles structures sont créées :

  • une “cellule permanente de planification et de conduite des opérations civiles et militaires de l’UE menées sans recours aux moyens de l’Otan”, placée auprès de l’état-major de l’UE. Cette cellule est autonome et distincte des structures de l’Otan ;
  • une cellule de l’UE créée au sein de l’état-major de l’Otan (le SHAPE) pour améliorer la préparation des opérations de l’Union menées avec les moyens de l’Otan.

Lors du Conseil européen de mars 2003, l’UE se dote pour la première fois d’une stratégie européenne de sécurité qui évalue les menaces auxquelles elle est soumise. Celles-ci sont relativement similaires à celles de l’Otan : le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massives et les Etats “défaillants” .

À Varsovie en juillet 2016, les deux organisations donnent un aperçu des domaines dans lesquels elles souhaitent intensifier leur coopération compte tenu des défis communs auxquels elles sont confrontées, à l’Est et au Sud : lutte contre les menaces hybrides, renforcement des capacités de défense, cyberdéfense, sûreté maritime…

En décembre 2016, les ministres des Affaires étrangères des pays de l’Otan approuvent plus de 40 mesures visant à faire avancer la coopération entre l’Otan et l’UE dans les domaines agréés. Une extension de la coopération – notamment en matière de cyberdéfense – a été arrêtée en décembre 2017.

En juillet 2018, une nouvelle déclaration conjointe présente la vision de l’UE et de l’Otan sur leur action contre les menaces communes en matière de sécurité.

Les opérations conjointes

En 2003, l’UE mène ses premières opérations militaires de gestion de crise, dont l’opération “Concordia” en Macédoine du Nord, avec les moyens et capacités de l’Otan. Le 2 décembre 2004, la responsabilité du maintien de la paix en Bosnie-Herzégovine est transférée de l’Otan à l’UE.

L’opération “Althéa” remplace la “Stabilisation Force” (SFOR) de l’Otan. Elle est la plus importante intervention militaire déployée par l’Union européenne.

En Afghanistan, malgré les divergences entre Etats membres de l’UE, plusieurs d’entre eux s’engagent dès 2001 dans le cadre de la Force internationale d’assistance et de sécurité (FIAS) sous bannière de l’Otan.

Par ailleurs, l’UE met en place à partir de 2007 la mission “EUPOL” pour l’appui et la formation des forces policières afghanes. La FIAS a été remplacée en 2014 par la mission de formation, de conseil et d’assistance baptisée “Resolute Support”, qui a pris fin en août 2021.

A partir de 2007, les deux organisations interviennent aussi aux côtés de l’Union africaine dans la région du Darfour, en fournissant une aide aérienne.

De 2009 à 2016, des forces navales de l’Otan (opération Ocean Shield) et de l’UE (opération Atalante) ont été déployées côte à côte avec d’autres acteurs au large de la Somalie, pour mener des missions de lutte contre la piraterie. L’opération Atalante a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2022.

L’Otan intervient également dans la gestion de la crise des migrants en coopération avec l’agence européenne Frontex depuis février 2016. L’organisation a déployé sa flotte maritime afin d’assurer la reconnaissance et le suivi des embarcations illégales en mer Egée, en appui des autorités turques et grecques et de l’UE.

Elle a également fourni des informations et des moyens logistiques à l’opération européenne Sophia, qui visait à lutter contre le trafic de migrants en Méditerranée. Le déploiement des moyens navals de l’opération Sophia, auquel l’Italie était opposée, a été suspendu en mars 2019.

Le Conseil de l’UE a depuis décidé de mettre un terme à cette opération, pour se concentrer sur la lutte contre le trafic d’armes en haute mer à travers la nouvelle mission EUNAVFOR MED Irini lancée le 31 mars 2020. Celle-ci a été prolongée jusqu’au 31 mars 2023.

Quelle coopération pour quels enjeux géopolitiques ?

La coopération entre l’Alliance atlantique et l’Union européenne est source de débats en Europe, où deux visions s’affrontent. D’un côté, certains pays sont pleinement engagés dans l’Alliance et souhaitent conserver l’assurance de la protection américaine.

Ces Etats – les pays baltes et la Pologne notamment – craignent une résurgence militaire russe et estiment que l’Europe n’a pas les moyens d’y faire face seule. Par opposition, des pays comme la France et l’Allemagne sont partagés entre cette vision et le besoin de développer une structure de sécurité collective plus indépendante des Etats-Unis, idée résumée dans le terme d’autonomie stratégique.

L’année 2016 est à cet égard une année charnière : le vote sur le Brexit et surtout l’élection de Donald Trump aux Etats-Unis conduit les Européens à privilégier le renforcement de leur politique de sécurité et de défense, doutant de la pérennité de l’engagement américain au sein de l’Otan.

Dans une volonté de se désengager des conflits mondiaux, Washington estime que les Européens se reposent trop sur les Etats-Unis pour leur défense, remettant en question la protection américaine.

Plus que ses prédécesseurs, Donald Trump a plusieurs fois réclamé des efforts financiers de la part des Etats européens qui, pour la plupart, ne respectent pas les recommandations de l’Otan en termes de dépenses militaires. En effet, depuis 2006, les membres de l’Alliance ont pris pour règle de consacrer 2 % de leur PIB aux dépenses militaires.

En 2020, seuls huit Etats de l’UE (sur les 21) membres de l’Otan respectaient cette règle : la Grèce (2,8 %), la Roumanie (2,3 %), l’Estonie (2,3 %), la Lettonie (2,3 %), la Pologne (2,2 %), la Lituanie (2,1 %), la France (2,1 %) et le Portugal (2,1 %), selon les données de la Banque mondiale.

Si le ton s’est adouci avec l’arrivée de Joe Biden à la Maison-Blanche en 2021, cette exigence reste toujours d’actualité. En parallèle, le retour des démocrates au pouvoir à Washington a relancé le débat sur l’autonomie stratégique de l’UE.

A ces reproches s’est ajoutée, fin 2019, une crise diplomatique entre les membres de l’Otan. Les tensions se sont cristallisées lorsque la Turquie a lancé une offensive contre les forces kurdes au nord de la Syrie, à l’aune du retrait militaire unilatéral des Etats-Unis du pays. Les deux Etats membres de l’Otan, ayant agi unilatéralement sans consulter leurs partenaires, se sont attirés les foudres de la coalition internationale.

De nouvelles crises ont suivi en 2020 avec le retour des tensions gréco-turques en Méditerranée orientale, qui ont opposé deux Etats de l’Alliance atlantique. Ces événements ont poussé certains pays européens, la France en tête, à réclamer une réforme des objectifs politiques de l’organisation. Une réflexion a été menée en ce sens avec la publication d’un rapport intitulé “OTAN 2030 – Unis pour une nouvelle ère” en décembre 2020.

Le Brexit change également la donne en matière d’organisation militaire de l’UE : le Royaume-Uni, lorsqu’il était membre de l’UE, a historiquement été un frein au développement d’une politique européenne de défense, s’opposant à une structure concurrente de l’Otan.

Les questions de sécurité et de défense ne font pas partie de l’accord de commerce et de coopération conclu en décembre 2020 entre Londres et l’Union. En la matière, il n’existe donc actuellement aucun cadre formel de coopération entre l’UE et le Royaume-Uni, en dehors de l’Otan. Enfin, cela n’empêche pas le Royaume-Uni de maintenir des liens bilatéraux très forts en la matière, comme avec la France.

La guerre en Ukraine, un tournant majeur

A partir d’avril 2021, de nouvelles tensions apparaissent à la frontière ukrainienne, dans le contexte du conflit qui oppose Kiev et les séparatistes pro-russes depuis 2014. Le président ukrainien Volodymyr Zelensky accuse la Russie de masser des troupes à proximité de son pays.

L’Union européenne estime alors à 100 000 le nombre de soldats russes présents à la frontière ukrainienne. Quant à elle, la Russie considère cette manœuvre militaire comme une simple réponse aux “exercices” de l’Otan et des Etats-Unis en Europe et comme une réaction aux “provocations” ukrainiennes. Volodymyr Zelensky déclare que l’adhésion de son pays à l’Otan est la seule façon de mettre un terme à la guerre du Donbass.

A la fin de l’année 2021, les Américains et les Européens se montrent de plus en plus inquiets vis-à-vis de la forte présence de troupes russes aux frontières de l’Ukraine. Lors d’un échange entre Joe Biden et Vladimir Poutine en décembre, le président russe dénonce la volonté de Kiev de rejoindre l’Otan et demande des “garanties juridiques” à l’Alliance atlantique.

La Russie exige à la fois le bannissement de tout nouvel élargissement de l’Otan et le retrait de ses forces dans les pays de l’ex-URSS. Face à ces revendications russes, les Occidentaux répondent que celles-ci contreviennent aux principes de l’architecture de sécurité européenne. Le secrétaire général de l’Otan rappelle que les questions d’adhésion relèvent uniquement de la responsabilité des Alliés et des pays candidats.

Dans ce contexte troublé, l’Otan annonce en janvier 2022 placer des troupes en alerte pour renforcer la défense en Europe de l’Est. Tout s’accélère très rapidement ensuite. Le 21 février, Vladimir Poutine signe l’acte de reconnaissance des deux territoires séparatistes en Ukraine : les Républiques populaires de Donetsk et de Louhansk.

Dans la nuit du 21 au 22 février, des véhicules blindés et des troupes russes pénètrent dans l’est de l’Ukraine. L’Europe et les Etats-Unis condamnent cette décision de la Russie, et annoncent de nouvelles sanctions à l’encontre de Moscou. L’Otan semble alors “ressuscité”.

Le 24 février, la Russie lance une opération militaire d’envergure sur le territoire ukrainien. Face à cette agression, les Etats membres de l’UE se mettent d’accord sur les mesures de rétorsion les plus sévères jamais mises en œuvre et s’accordent aussi sur le financement d’envoi d’armes à l’Ukraine, une première dans l’histoire de la construction européenne.

Du côté de l’Otan, la réaction ne tarde pas non plus : les Américains envoient 7 000 militaires en Europe (principalement en Pologne et en Estonie), les Français ainsi que les Espagnols et les Danois mobilisent des avions de chasse pour patrouiller dans les pays baltes, tandis que la Suède et la Finlande se rapprochent d’une adhésion à l’Otan et que l’Allemagne s’engage de façon historique à dépenser plus de 2 % de son PIB dans sa défense.

La guerre déclarée à l’Ukraine par la Russie semble avoir “réveillé les ving-sept Etats de l’UE” qui souhaiteraient aller plus loin dans la défense européenne. L’UE avance dans ce contexte vers l’affirmation d’une “puissance”, comme l’a montré cette décision de financer l’achat d’armes. Les Vingt-Sept sont par ailleurs engagés dans l’affirmation de leur propre doctrine de défense.

Appelé “boussole stratégique”, le document doit fixer les principes d’action de l’UE face aux menaces globales jusqu’en 2030, dans une certaine autonomie vis-à-vis de l’Otan. Dans ce projet, les Européens prévoient notamment une force de réaction rapide de 5 000 hommes.

Aussi, des avancées concernant l’Europe de la défense sont à prévoir lors des prochains sommets européens, nécessairement influencés par le contexte de la guerre en Ukraine.

Le 15 mai, la Finlande présente sa candidature à l’Otan. Le pays est suivi par la Suède le lendemain. Un bouleversement géopolitique et un revirement pour Vladimir Poutine qui, contrairement à son souhait de voir reculer l’Alliance atlantique, constate son renforcement.

Europe’s doom and gloom before Munich

It seems like the end of peaceful times as we know them — and Europe feels nervous.

Over the past few weeks, European countries’ military brass have increasingly warned they believe Russia could try to undermine NATO in the coming decade.

Their words resonate more than usual because many of those European military officials are usually known for their discretion and lack of alarmism.

Denmark‘s defence chief Troels Lund Poulsen has become the latest and starkest warning in a series about Russia’s appetite for confrontation beyond its war in Ukraine.

“It cannot be ruled out that within a three- to five-year period, Russia will test Article 5 and NATO’s solidarity. That was not NATO’s assessment in 2023. This is new information that is coming to the fore now,” Poulsen told Jyllands-Posten.

His comments follow those of many others.

In neighbouring Sweden, which, after more than two centuries of peace, is a few steps from joining NATO pending a green light from Hungary, a heated political debate erupted after the country’s two top defence officials warned that war could be on the horizon.

Norway‘s top defence official Eirik Kristoffersen said that NATO countries have “two, maybe three” years to prepare for an assault by Russian President Vladimir Putin’s forces.

Meanwhile, Estonia has taken over Baltic nations and is preparing a 600-strong bunker defensive line with the Russian threat in mind. Latvia has reintroduced mandatory military service legislation, while Lithuania is debating universal conscription.

The UK‘s army chief said the country should take steps to place society on war footing and train a “citizen army”, though the Ministry of Defence clarified it has no plans for conscription.

In a rare public warning, Germany‘s defence minister warned Putin could attack NATO in less than a decade.

“We hear threats from the Kremlin almost every day (…), so we have to take into account that Vladimir Putin might even attack a NATO country one day,” Pistorius told German outlet Der Tagesspiegel.

While a Russian attack is not likely “for now,” the minister added: “Our experts expect a period of five to eight years in which this could be possible.”

Meanwhile, Belgium‘s chief of defence Michel Hofman highlighted concerns about a potential Russian threat to Moldova and the Baltic States.

“We see that Russia has switched to a war industry,” Hofman said. “I think we should rightly be concerned. The language of the Kremlin and of President Vladimir Putin is always ambiguous. It is absolutely possible that they will have other ideas later. Either in the south in Moldova or the Baltic States.”

The warnings are driven in part by Russia’s plans to put defence and ammunition production on a war footing – something Western countries have struggled to accomplish in their efforts to support Ukraine’s defence capacity against Russia’s invasion.

Russia’s military spending in 2024 will increase to 7.1% of its GDP and will account for 35% of total government spending, according to the Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI).

What’s needed in the West, in addition to ramped-up production, is a shift in mindset, Dutch Admiral Rob Bauer, chair of NATO’s Military Council, recently said in what was seen as his starkest warning since taking office.

“I think more people need to understand it’s not just something of the armed forces and money. We need to be readier across the whole spectrum,” Bauer warned.

In other words, if you want peace, prepare for war.

While Europe’s military definitely seems alert, a large part of politics is more cautious, but this might change next weekend.

Ahead of the world’s biggest security gathering, the head of the Munich Security Conference, Christoph Heusgen, said he believes a Russian attack on NATO territory cannot be ruled out if Ukraine loses the war.

“Putin has said several times that the greatest catastrophe of the 20th century was the collapse of the Soviet Union because it left many Russians stranded outside Russia’s borders,” Heusgen told the Rheinische Post.

It was in Munich, in February 2007, that Putin broke with the West – and the West didn’t notice.

He railed against the post-Cold War international order and suggested that Russia prepared to challenge it.

Although Putin’s speech surprised the plenary session, it was quickly forgotten or relativised. If the message wasn’t entirely clear to all then – it sure is now.

Just one and a half years later, Russian tanks rolled through Georgia’s Abkhazia and South Ossetia regions.

Seven years later, the Kremlin militarily occupied Ukraine’s Crimea Peninsula and eastern Ukraine. And then came 2022, a full-scale invasion of Ukraine that took Europe ‘by surprise’, despite Eastern Europeans sounding the alarm for years.

When Europe’s security top brass descends on Munich next weekend, they will have something to discuss.

DAVOS OF DEFENCE | The annual Munich Security Conference, dubbed by some the ‘Davos of defence’ will be held in the Bavarian capital next weekend (16-18 February) and bring together top political, defence, tech and security stakeholders to discuss the world’s current security challenges.

  • Hot topics?

While no official agenda is out yet, the two major wars at Europe’s doorstep – Ukraine and Gaza – are likely to dominate the discussions, next to the defence of NATO’s eastern flank, Middle East peace efforts, South-China Sea security and strategies for the eventuality of former US President Donald Trump’s re-election.

  • Who’s coming – and who is not?

Organizers expected roughly 50 heads of state and government and 100 ministers from all over the world, as well as representatives of international organisations such as the United Nations, the EU and NATO.

The high-level A-list of European leaders includes German Chancellor Olaf Scholz, French President Emmanuel Macron, Poland’s Prime Minister Donald Tusk, and European Commission President Ursula von der Leyen.

Though not confirmed, Ukraine’s President Volodymyr Zelenskyy is expected to attend in person to shore up further Western support.The US will once again have the largest delegation to date, led by US Vice-President Kamala Harris – who is expected to give a ‘major foreign policy speech’ – US Secretary of State Anthony Blinken and a bipartisan congressional delegation.

Israel’s President Isaac Herzog will be one of the guests, with Prime Minister Benjamin Netanyahu potentially making an appearance, though for security reasons, the Israeli government traditionally only makes a final commitment shortly before an event.

Expected is also the attendance of high-ranking Chinese officials. Last year top diplomat Wang Yi attended the event.

Russia and Iran have been excluded from this year’s guest list, though organisers made sure to invite Iranian and Russian non-governmental organisations.

DEFENCE EXPLAINER | The EU’s defence programmes and funds have multiplied after Russia launched its war in Ukraine to boost collaboration in different steps of an equipment’s life cycle. We’ve got an overview for you here.

https://www.euractiv.com/section/global-europe/news/new-eu-sanctions-package-to-target-russian-military-tech-firms-for-war-anniversary/?utm_source=Euractiv&utm_campaign=33d9cd1942-EMAIL_CAMPAIGN_2023_12_08_01_18_COPY_01&utm_medium=email&utm_term=0_-769a26aedb-%5BLIST_EMAIL_ID%5D

Couteau B. avec Boissard F. 2022. « Quelle politique européenne de défense ? »Infographie n°23, Paris: Institut Jacques Delors, 1er septembre.

IJD_Info__EN_FR_A4 (institutdelors.eu)

Quelle politique européenne de défense? – Institut Jacques Delors (institutdelors.eu)

https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/otan-union-europeenne-quelle-cooperation/

EUROPANOVA – Action pour une Europe Politique