Le pacte asile et immigration approuvé en avril 2024 se trouve déjà remis en cause, avant même son application. Cinq textes clés du Pacte ont fait l’objet d’un compromis entre Parlement et Conseil le 20 décembre 2023 : gestion de l’asile et de la migration, situations de crise et force majeure, mise à jour de la base de données Eurodac, filtrage et procédure d’asile commune. Le 8 février 2024, le Conseil a adopté trois textes ayant fait l’objet d’un accord avec le Parlement en 2022 : règles uniformes pour les demandes d’asile, meilleures conditions d’accueil et nouveau cadre de l’UE pour la réinstallation.
Le 10 avril 2024, le Parlement européen a adopté dix textes (neuf règlements et une directive) du Pacte sur la migration et l’asile. Sous réserve de l’approbation du Conseil de l’Union européenne, celui-ci entrerait en application en 2026 pour l’essentiel, avec un délai raccourci de dix-huit mois pour le règlement filtrage. La Commission européenne a prévu de présenter un plan d’action aux Etats membres sur la mise en place de ce nouveau paquet législatif lors du Conseil européen de juin 2024.
L‘Allemagne a déjà changé de posture avec le retour des contrôles aux frontières, la France esquisse une même tentation. Quels effets pour Schengen… ?
La rhétorique de Bruno Retailleau ne surprendra que peu d’observateurs. Sa nomination en tant que nouveau responsable de l’immigration en France est largement considérée comme un rameau d’olivier tendu à l’extrême droite en échange de son soutien au fragile gouvernement du Premier ministre Michel Barnier — et il n’a pas perdu de temps pour répondre à cette attente. [CHRISTOPHE PETIT TESSON/EPA-EFE]
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Dans une interview en date du lundi 23 septembre, le nouveau ministre de l’Intérieur Bruno Retailleau se dit prêt à rouvrir les négociations avec l’Union européenne (UE) sur le Pacte sur l’asile et la migration et à tester les limites des accords de Schengen.
Les lois de l’UE ne sont pas adaptées et ne conviennent plus aux « désordres migratoires » que connaissent la France et le continent, a affirmé Bruno Retailleau, lors d’une interview sur TF1, lundi 23 septembre.
« [Nous devons] revoir des textes européens qui aujourd’hui ne sont plus du tout adaptés, je pense par exemple à la directive ‘retours’ : elle a été conçue il y a une vingtaine d’années, tout a changé [donc] il faut aussi changer les règles européennes », a souligné le nouveau ministre.
Les mots employés par Bruno Retailleau ne surprendront personne.
La nomination de l’ancien président des Républicains (LR) au Sénat au ministère de l’Intérieur est considérée comme un gage donné au Rassemblement national (RN), en échange de son fragile soutien au gouvernement de Michel Barnier. Et il n’aura pas perdu de temps pour répondre aux attentes de l’extrême droite.
La position du nouveau gouvernement français rejoint ainsi celles des pays de l’UE qui se sont ces derniers temps attaqués à la politique migratoire de Bruxelles. La semaine dernière, le gouvernement néerlandais a dévoilé une réforme de son droit d’asile, tandis que l’Allemagne a annoncé rétablir les contrôles à toutes ses frontières terrestres pour une période de six mois.
La Hongrie et la Suède appliquent aussi des programmes très répressifs en matière migratoire, au risque d’enfreindre la législation européenne.
« On peut constituer une sorte d’alliance avec d’autres pays qui veulent plus de fermeté sur l’immigration », a indiqué Bruno Retailleau, laissant entendre que des actions pourraient être entreprises au niveau européen. Le nouveau ministre français a par exemple suggéré une révision du Pacte sur l’asile et la migration, adopté en avril dernier, après des années de négociations houleuses.
Ce dernier vise à renforcer la réponse de l’Union face aux migrations irrégulières, à mieux partager la responsabilité du contrôle des frontières extérieures de l’UE avec les États de première entrée, par le biais d’un mécanisme de « solidarité », et à mettre en œuvre des contrôles de « présélection » avant que les migrants irréguliers ne posent le pied sur le territoire européen.
Le Pacte sur l’asile et la migration doit théoriquement être mise en oeuvre ces deux prochaines années, ce qui ne manque pas d’inquiéter certaines ONG, alors des personnalités politiques de droite estiment au contraire que les dispositions qu’il préconise ne vont pas assez loin.
« Nous n’avons pas dans le pacte [migratoire] tous les moyens de protéger l’Union européenne de l’immigration illégale », expliquait la semaine dernière pour Euractiv François-Xavier Bellamy, vice-président du Parti populaire européen (PPE) et chef de file de la délégation des Républicains au Parlement européen.
« Il y a la question des retours qui est toujours bloquée, c’est pourtant une urgence. Il y a aussi la question de l’investissement budgétaire pour soutenir les pays de première entrée », a-t-il ajouté.
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Le Pacte sur l’asile et la migration a été adopté « au détriment des droits humains », avertit Amnesty International
Le Pacte sur l’asile et la migration adopté par le Parlement européen mercredi va « affaiblir le droit d’asile » et inscrire dans la loi une approche défaillante de la question migratoire européenne, a alerté Eve Geddie, cheffe du bureau de Bruxelles d’Amnesty International.
Une révision de Schengen
Bruneau Retailleau semble également vouloir s’attaquer à un autre dossier, celui de la refonte des accords de Schengen, qui permettent théoriquement la libre circulation des personnes dans tous les États de l’UE.
« Nous avons mis en place des contrôles aux frontières à partir de novembre 2015, [à la suite des attentats terroristes de Paris]. Voyons jusqu’où nous pouvons aller [pour rendre ces contrôles permanents] », a affirmé le ministre français de l’Intérieur.
Huit États ont actuellement mis en place des contrôles aux frontières, la plupart d’entre eux invoquant des « pressions migratoires ».
« Ce que fait un chancelier socialiste [en Allemagne], ce que fait un ministre socialiste au Danemark, ce que fait un Premier ministre socialiste au Royaume-Uni, cela devrait nous interpeller », confirmaitdimanche 22 septembre le Premier ministre Michel Barnier, dont les positions très dures sur les questions migratoires ne sont un secret pour personne.
La législation européenne autorise les contrôles frontaliers temporaires à condition que ces derniers soient justifiés auprès de la Commission européenne. Les rendre permanents nécessiterait une modification de la législation européenne.
Il appartiendra à Magnus Brunner, le nouveau commissaire autrichien désigné aux Affaires intérieures et à la Migration, de coordonner la réponse de l’UE pour éviter la fragmentation politique du continent.
Dans la lettre de mission envoyée par la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, il est aussi demandé à Magnus Brunner de superviser la mise en œuvre des « récentes améliorations apportées au cadre de Schengen » et de poursuivre « les réflexions sur des solutions opérationnelles innovantes pour lutter contre l’immigration irrégulière ».
Bruno Retailleau a également annoncé qu’il chercherait à conclure de nouveaux accords migratoires avec les pays du Maghreb, sur le modèle de la coopération mise en place entre l’Italie et l’Albanie, et à réécrire l’accord bilatéral Paris-Algérie qui lève les obligations de visa pour les Algériens souhaitant s’installer en France.
Rétablissement des contrôles aux frontières de l’Allemagne : Quel avenir pour la politique migratoire commune en Europe ?
Alors que depuis la crise migratoire de 2015 l’Allemagne avait prôné une approche humaine des questions migratoires, elle vient d’évoluer radicalement. Après plusieurs attaques meurtrières par des personnes étrangères radicalisées et une montée en puissance de l’extrême droite, l’Allemagne a rétabli des contrôles à toutes ses frontières terrestres à partir du 16 septembre et annoncé le renvoi plus systématique de demandeurs d’asile vers d’autres Etats européens. Ce durcissement fragilise les politiques migratoire et de libre circulation de l’Union européenne.
Alors que depuis la crise migratoire de 2015 l’Allemagne avait prôné une approche humaine des questions migratoires, elle vient d’évoluer radicalement. Après plusieurs attaques meurtrières par des personnes étrangères radicalisées et une montée en puissance de l’extrême droite, l’Allemagne a rétabli des contrôles à toutes ses frontières terrestres à partir du 16 septembre et annoncé le renvoi plus systématique de demandeurs d’asile vers d’autres Etats européens. Ce durcissement fragilise les politiques migratoire et de libre circulation de l’Union européenne.
Par Catherine Schmitter, Maître de conférences à l’Université Lyon 2
Pourquoi les nouvelles mesures allemandes impactent-elles l’ensemble européen ?
L’Allemagne est membre de l’UE, qui assure la libre circulation entre ses Etats membres, et avec la Suisse, le Liechtenstein, la Norvège et l’Islande (articles 20, 45 à 62 du Traité sur le fonctionnement de l’UE, ou TFUE ; directive 2004/38/CE ; Accord sur l’Espace économique européen). Les citoyens européens ont le droit d’entrer et de séjourner avec leur famille, de travailler, de prendre leur retraite dans tous ces Etats.
L’Allemagne est également membre de l’espace Schengen, (espace de liberté, de sécurité et de justice, art. 67 à 89 TFUE ; code frontières Schengen, règlement (UE) 2016/399, révisé en 2024). Les contrôles des personnes aux frontières internes, communes aux Etats membres, y sont supprimés. Corrélativement les contrôles aux frontières externes ont été renforcés et des coopérations entre les administrations nationales instaurées. Cet espace se compose des Etats membres de l’UE (sauf l’Irlande et Chypre) et de pays tiers européens (Norvège, Islande, Suisse et Liechtenstein). Danemark, Bulgarie et Roumanie ont un statut particulier.
Les contrôles des risques et des migrations provenant de pays tiers échoient particulièrement aux Etats ayant des frontières externes. En matière d’asile, un seul Etat est responsable de la demande d’asile d’une personne (règlement (UE) 604/2013, dit Dublin III) afin d’éviter les mouvements secondaires de demandeurs d’asile, consistant à entrer sur le territoire européen par un Etat membre pour ensuite se déplacer vers un autre Etat grâce à l’absence de contrôles aux frontières internes. Si une personne adresse sa demande d’asile à un Etat qui n’est pas l’Etat responsable du traitement de sa demande, cette personne peut être transférée, y compris de manière forcée, vers l’Etat responsable.
Les Etats étant interdépendants dans l’espace Schengen, l’Allemagne vient perturber fortement son fonctionnement.
Les décisions allemandes sont-elles conformes au droit de l’UE ?
En premier lieu, l’Allemagne a rétabli les contrôles des personnes à toutes ses frontières.
Les contrôles des personnes, quelle que soit leur nationalité, localisés aux frontières internes de l’espace Schengen sont interdits (art. 67 TFUE, code frontières Schengen, art. 2 et 22), mais les Etats peuvent déroger à cette interdiction (code frontières Schengen, art. 25 et suivants). La dérogation est d’interprétation stricte (Cour de justice de l’UE, CJUE grande chambre, 5 déc. 2023, Nordic Info, C-128/22, point 124). Les contrôles ne peuvent être réintroduits qu’en dernier recours, face à une menace grave pour l’ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique, et doivent être proportionnés aux risques invoqués, par exemple des menaces terroristes (CJUE grande chambre, 26 avr. 2022, NW, C-368/20 et C-369/20, point 59). En principe, la dérogation est limitée à six mois et peut être prolongée jusqu’à deux ans. Les dérogations sont très courantes en pratique et souvent détournées pour être utilisées à des fins de contrôle migratoire.
Le 10 septembre, l’Allemagne a justifié la réintroduction des contrôles par un impératif de sécurité face aux menaces terroristes. Leur durée annoncée est de six mois, ils ne sont pas systématiques. Néanmoins, en vertu du principe de proportionnalité, l’Allemagne devrait pouvoir démontrer en quoi le rétablissement des contrôles à toutes ses frontières internes est pertinent pour préserver sa sécurité intérieure alors que la menace terroriste est diffuse. En outre, la lutte contre le terrorisme est malheureusement appelée à durer. Or le maintien des contrôles pour les mêmes motifs au-delà de la période maximale est interdit (CJUE, C-368/20 et C-369/20, notamment points 66 et 77). Enfin, ces dérogations ne sont pas prévues pour lutter contre les mouvements secondaires de personnes dans l’espace Schengen alors que l’Allemagne a déclaré lutter par ce moyen contre l’immigration clandestine.
En second lieu, l’Allemagne annonce des mesures sur l’asile. Elle dit vouloir renvoyer plus de demandeurs d’asile vers d’autres Etats de l’espace Schengen.
Référence est faite au système Dublin (règlement (UE) 604/2013, abrogé par le règlement (UE) 2024/1351 avec effet en 2026). Afin d’éviter les déplacements secondaires de demandeurs d’asile, un seul Etat de l’espace Schengen est responsable pour traiter la demande d’asile d’une personne. Si cette personne dépose sa demande auprès d’un autre Etat, elle peut être transférée, même de force, vers l’Etat responsable, s’il l’a préalablement accepté. Les critères de détermination de l’Etat responsable aboutissent dans une grande majorité des cas à désigner celui par lequel la personne a pénétré pour la première fois de manière irrégulière dans l’espace Schengen. Ce système s’est montré impraticable. Il a abouti à saturer les systèmes d’asile des Etats du sud. Les transferts souvent n’aboutissent pas. Les personnes étrangères qui demandent une protection sont confrontées à des règles très contraignantes.
L’Allemagne veut aussi anticiper l’application du pacte sur la migration et l’asile, adopté en mai 2024, applicable à partir de 2026, qui durcit la politique migratoire de l’UE. Elle met en œuvre dès maintenant certains des nouveaux mécanismes. Elle a annoncé en novembre 2023 raccourcir le temps de traitement des demandes d’asile, en réduisant les délais de recours en justice. Le 10 septembre, elle a évoqué la création de centres de détention proches des frontières allemandes pour examiner les demandes d’asile selon une procédure accélérée. Ces mesures sont critiquées du fait de risques de violation des droits fondamentaux des personnes étrangères (Charte des droits fondamentaux de l’UE, notamment art. 6, 13 et 47).
La volonté allemande d’accroitre les transferts Dublin pourrait par ailleurs fragiliser le nouveau mécanisme de solidarité prévu par le pacte (règlement (UE) 2024/1351, Partie IV). Il prévoit de forcer les Etats à se répartir l’accueil des demandeurs d’asile, soit en acceptant des relocalisations, c’est-à-dire en traitant les demandes dont un autre Etat est responsable, soit en aidant les Etats en difficulté à s’occuper par exemple de la détention et du renvoi de personnes dans leur pays d’origine.
Quel est l’avenir de la politique migratoire européenne ?
L’Allemagne n’exprime pas le souhait d’une renationalisation des politiques européennes mais elle contribue au fractionnement et aux dysfonctionnements de l’espace Schengen. Les contrôles aux frontières internes pénalisent les citoyens et les entreprises en entravant leurs déplacements. En agissant unilatéralement, l’Allemagne fragilise la cohésion européenne autour d’une politique migratoire décidée en commun par des Etats interdépendants. Cela pourrait aussi encourager d’autres Etats à durcir leurs politiques migratoires.
En outre, l’Allemagne semble s’engager dans la voie ouverte par les Etats européens les plus radicaux sur les questions migratoires. Elle soutient par exemple le développement d’accords problématiques avec des pays tiers. Certains ont été conclus, sans garantie pour les droits fondamentaux, avec des pays d’origine ou de transit des personnes migrantes comme la Turquie, la Tunisie ou l’Egypte, qui s’engagent à limiter les arrivées en Europe. L’Allemagne réfléchirait également à des accords avec des pays tiers qui pourraient examiner des demandes d’asile de manière externalisée, sur le modèle des accords Italie/Albanie et Royaume-Uni/Angola.
Cette approche, destinée à rassurer l’opinion publique, montre déjà son inefficacité. L’éloignement de personnes sans titre de séjour est très compliqué. Les mécanismes de dissuasion des migrations semblent illusoires. Les pays tiers partenaires ne sont pas toujours fiables. Des pays tiers instrumentalisent les personnes migrantes comme un moyen de pression politique sur l’Europe (voir les nouvelles règles du pacte sur ce point, règlement (UE) 2024/1359). Enfin il y a peu de chances qu’une politique migratoire très restrictive fasse disparaître les risques terroristes de personnes radicalisées, qui relèvent plutôt des activités policières et de renseignement et de coopérations entre les Etats.
La politique migratoire européenne est fondée sur un principe de confiance mutuelle, chaque Etat est présumé respecter pleinement les standards européens et les valeurs incarnées par l’UE (Traité sur l’UE, art. 2). Il semble que l’Allemagne contribue à abaisser les exigences qui constituent le socle de la confiance mutuelle. L’ensemble européen semble ainsi s’éloigner d’une autre approche consistant à promouvoir le développement d’une immigration légale, le désengorgement de la procédure d’asile et la suppression du système Dublin, qui a généré des dysfonctionnements substantiels dans l’espace Schengen.
Le sujet des migrations fera l’objet de discussions en octobre lors du Conseil de l’UE « Justice et affaires intérieures » et du Conseil européen. Les réactions notamment de la Pologne et de la Grèce aux nouvelles mesures allemandes sont tendues. Il paraît peu probable que la Commission puisse résoudre ces difficultés en saisissant la CJUE, tant elles sont anciennes et impliquent de nombreux Etats, y compris des Etats fondateurs de l’UE et de l’espace Schengen.
The Great Migration Rift: abandon values or risk collapse
The EU and its countries are sleepwalking into a make a break moment for a common approach to migration policies, as right-wingers are strong-arming the bloc to either compromise on its values or see cooperation fall apart all together.
In recent weeks, Europeans have seen a surge in headlines about EU migration and border policy, with the flow showing no signs of slowing down. Decoded covered this just a few weeks ago, but the continuous stream of news paints an increasingly dire picture.
Hungary and the Netherlands have asked for the EU to reopen its treaties to include an opt-out from the EU’s migration policies for both countries – however slim the chances.
The new French Home Affairs Minister Bruno Retailleau is openly flirting with idea revisiting the hallmark EU Migration Pact from earlier this year, saying “we must review EU legislations that are no longer adapted, I’m thinking first and foremost of the return directive… It is time we change EU rules.’
The return directive is a core piece of the Pact that countries and the European Parliament agreed in April, ending a deadlock on that could be traced back to the summer of 2015.
But doubts about the Pact are growing within the Parliament as it “does not provide us with all the necessary means to protect the European Union from illegal immigration,” a senior MEP from the centre-right EPP told Euractiv.
Finally, tensions are also growing in the EU partnership country of Tunisia, with a Guardian report unveiling grave misconduct and abuse by the country’s officials towards migrants hoping to reach EU borders.
EU will hang together or hang separately
One thing is for certain: this is a critical moment for how the EU handles migration – now and in the future. If things are going as Budapest and the Hague would like it to, efforts to find cross-bloc solutions will cease and migration policy will be a responsibility solely for the individual member states.
For all their criticism of the EU’s approach, some political forces right of centre appear more than content to leverage Brussels’s legislative muscles – when it suits them, that is.
Georgia Meloni’s Italy, for example was one of the staunchest supporters of cooperation with EU partners as the Migration Pact was negotiated.
But just after a deal on the Pact was struck in May, 15 member states from all sides of the political spectrum wrote a letter to the Commission calling for tougher migration measures – building on the Italy-Albania protocol, where migrants picked up by the Italian coastguard are brought to camps in Albania to have their asylum applications processed.
That idea has endured. Last week, as reported by my colleague, Nick Allipour, the socialist-led government of Germany warming up to a similar solution solution. Even some in Brussels appear open to the idea of processing migrants’ cases outside of EU territory, Decoded understands.
However, according to Prime Minister Edi Rama, Albania is not sticking around to play bouncer for the rest of the Union – that privilege is reserved for Italy. But other third countries could be more keen to help.
In 2023, the Commission drew up partnerships with Egypt and Tunisia, essentially paying the countries to keep migrants from arriving in Europe.
However, last week’s reports of Tunisian authorities’ abusive and seemingly unlawful handling of migrants, will be worrying to the EU executive.
So, the EU is caught between a rock and a hard place. Either it follows Budapest and The Hague, leaving each member state to its own devices – risking both freedom of movement and Schengen cooperation in the process.
Or it follows the path that more and more member states seem inclined to take: a European solution, but one that compromises European values and may mean turning a blind eye to human rights abuses.
https://mailchi.mp/euractiv/the-great-migration-rift-abandon-values-or-risk-collapse?e=e2741617d2