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Dans le contexte de la crise énergétique, de l’interruption de l’approvisionnement en gaz russe et de l’aggravation du changement climatique, les négociateurs de l’Union européenne sont confrontés à la tâche titanesque de réviser le principal outil européen pour la réduction des émissions, le système d’échange de quotas d’émission (SEQE).
En juin, les États membres de l’Union européenne (UE) et le Parlement européen ont arrêté leur position respective sur la réforme du marché du carbone, présentée par la Commission européenne en 2021.
À présent, les instances doivent régler les détails lors des « trilogues ». Or, cela est beaucoup plus facile à dire qu’à faire.
« Il y a un accord au Parlement. Il y a un accord au Conseil, mais sur certains points, ces accords ne se recoupent pas encore », a confié Frans Timmermans, le « monsieur climat » de l’UE, aux journalistes le 14 juillet.
« Nous devons nous assurer que, par exemple, sur la réforme du système d’échange de quotas d’émission, nous rapprochons les deux co-législateurs afin de parvenir à une conclusion commune — je pense que c’est la question la plus délicate », a-t-il ajouté.
Il existe « de nombreux points » sur lesquels le Parlement et le Conseil sont d’accord en principe, a déclaré le négociateur principal pour le SEQE, Peter Liese, après le premier trilogue en juillet. Par exemple, tous deux souhaitent étendre le champ d’application du SEQE au secteur maritime, mais les détails doivent encore être définis.
« Il y a trop de questions pour parler de lignes rouges maintenant. L’essentiel est qu’aucune institution ne devrait avoir la conviction que l’accord est conclu et que l’autre partie n’a qu’à accepter », a expliqué M. Liese à EURACTIV.
Même l’objectif global de réduction des émissions pour les secteurs couverts par le SEQE doit être négocié, la Commission et les États membres de l’UE visant 61 % et le Parlement européen 63 %.
M. Liese s’attend à au moins quatre autres trilogues. Si l’idéal serait de parvenir à un accord avant la COP27 en novembre prochain, il serait plus réaliste d’espérer un accord d’ici la fin de l’année.
Suppression progressive des permis de polluer gratuits
L’une des principales sources de désaccord concerne la vitesse à laquelle il convient de supprimer progressivement les permis de polluer gratuits, destinés à atténuer l’impact du prix du carbone et à empêcher les entreprises de quitter l’Europe pour s’installer là où les émissions sont moins coûteuses.
L’idée est de les remplacer progressivement par le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (CBAM), qui permettrait de fixer un prix pour les marchandises émettant beaucoup de carbone qui entrent dans l’Union.
Le point le plus difficile à négocier sera la vitesse de l’élimination progressive, a confié le principal négociateur du MACF, l’eurodéputé néerlandais Mohammed Chahim, à EURACTIV.
Les États membres de l’UE et le Parlement européen ont une position similaire pour ce qui est du début de l’élimination progressive, les États souhaitant une date de début en 2026 et le Parlement en 2027.
Cependant, les positions diffèrent radicalement après 2030. Les législateurs du Parlement veulent que les permis gratuits disparaissent en 2032, tandis que les États membres souhaitent un retrait progressif beaucoup plus lent, qui se terminerait en 2035.
L’industrie et les écologistes suivent de près ce débat. L’industrie s’inquiète de l’impact d’un retrait progressif rapide, étant donné la nouveauté de la taxe carbone aux frontières. En cas d’échec, ils craignent d’être concurrencés par des produits moins chers et plus carbonés provenant de l’extérieur de l’Union européenne.
« Nous, le secteur de l’acier, soutenions l’idée du MACF depuis le début, mais toujours à condition de procéder à un test prudent et faire preuve de prudence dans l’interaction avec l’allocation gratuite et les mesures actuelles », a expliqué à EURACTIV Adolfo Aiello, directeur général adjoint du groupe sidérurgique EUROFER.
Une élimination progressive lente est également privilégiée par le groupe industriel BusinessEurope.
Markus J. Beyrer, directeur général de BusinessEurope, a déclaré qu’ils « doivent d’abord voir si ce nouvel instrument [le MACF] fonctionne avant d’abandonner le peu de protection que nous avons pour les secteurs gourmands en énergie qui sont soumis à une forte concurrence ».
Cependant, Sam van den Plas, de Carbon Market Watch, estime que retarder l’élimination progressive des permis diminue l’incitation à la décarbonation et empêche l’argent de parvenir au Fonds pour l’innovation qui sert à financer les technologies propres.
Six milliards de permis gratuits devraient être distribués entre 2021 et 2030, mais selon M. van der Plas, « si vous les distribuez gratuitement, vous ne les mettez pas aux enchères, ce sont des revenus perdus pour les États membres, ce sont des moyens financiers perdus qui sont disponibles pour aider à la décarbonation ».
Bien qu’il soit conscient des défis auxquels le secteur est confronté, il affirme que rien ne prouve que le prix du carbone entraîne des changements mesurables dans les modèles d’importation et d’exportation ou dans les investissements hors d’Europe.
Protéger les exportations
Un autre sujet de controverse concerne la manière dont l’industrie européenne pourra être compétitive en dehors de l’Union européenne une fois les permis gratuits supprimés. L’industrie craint d’être confrontée à un prix élevé du carbone auquel ses concurrents non européens n’auront pas à faire face.
« Je pense que le Parlement et le Conseil reconnaissent tous deux que nous devons trouver une solution, mais la forme que prendra cette solution est encore un peu vague. Je pense que nous dépendrons beaucoup de la créativité de la Commission européenne », a déclaré M. Chahim.
Le Parlement européen souhaite conserver les permis gratuits pour les exportations. Cependant, certains craignent que cela n’enfreigne les règles du commerce international, définies par l’Organisation mondiale du commerce (OMC).
Mais selon M. Aiello, la réponse est simple : « si vous voulez avoir une politique climatique ambitieuse, vous ne pouvez pas avoir une politique commerciale trop prudente ».
De nombreuses autres questions doivent encore être débattues, par exemple, ce qu’il adviendra de l’argent récolté par la taxe.
Et, si le Parlement et le Conseil sont d’accord sur les secteurs couverts par le MACF, le Parlement européen veut inclure les émissions indirectes dans le calcul de l’intensité de carbone d’un produit, alors que la Commission et les États membres de l’UE veulent l’inclure plus tard.
D’autres questions peuvent être plus faciles à régler. Par exemple, le Parlement souhaite disposer d’une autorité centralisée pour mettre en œuvre la taxe carbone aux frontières, tandis que le Conseil souhaite ce que M. Chahim appelle une « approche hybride ».
« Je pense que, dans le fond, les deux sont exactement les mêmes », a-t-il indiqué à EURACTIV, ajoutant qu’il ne s’attend pas à un grand débat sur ce point.
Des négociations en période de crise
Beaucoup de choses se sont passées depuis que la réforme du marché du carbone a été présentée, notamment la crise énergétique et la guerre en Ukraine. Interrogé pour savoir si ces événements auront un impact sur les négociations, M. Liese a répondu que la position du Parlement européen en tient déjà compte.
Il a évoqué le « rebasing », un système qui permet d’aligner le nombre de permis dans le SEQE sur les émissions réelles. Le Parlement a une ambition plus modeste jusqu’en 2026, puis une courbe plus raide pour compenser la surcompensation.
« Nous allons laisser un peu de répit à tout le monde, puis nous ne nous contenterons pas de rattraper le retard, mais nous augmenterons l’ambition, de sorte qu’en 2030, nous serons plus ambitieux », a expliqué M. Liese.
Cependant, M. van der Plas n’a pas été convaincu, affirmant que le rebasing est une mesure à court terme et que chaque année sans rebasing ralentit l’ambition.
La prochaine réunion du trilogue aura lieu après les vacances d’été, et plusieurs autres devraient suivre.
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