La Commission a publié le 5 juillet 2023 son quatrième rapport annuel sur l’état de droit, qui prend le pouls de la situation de l’état de droit dans chaque État membre. Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne 65 % des recommandations, mais des mesures supplémentaires sont nécessaires.
Le rapport publié aujourd’hui se compose d’une communicationFR••• présentant la situation dans l’ensemble de l’UE et de 27 chapitres par paysEN••• examinant les évolutions significatives intervenues dans chaque État membre depuis juillet 2022. Il contient une évaluation des recommandations de l’an dernier et, de nouveau, des recommandationsFR••• spécifiques à l’intention des États membres.
Le rapport porte sur quatre piliers: les systèmes de justice nationaux, les cadres de lutte contre la corruption, le pluralisme des médias et d’autres questions institutionnelles en lien avec l’équilibre des pouvoirs.
Bien que des préoccupations relatives à l’état de droit subsistent dans certains États membres de l’UE, le rapport est devenu un moteur essentiel de changement et de réformes positives. En fait, 65 % des recommandations de l’année dernière ont été mises en œuvre, totalement ou partiellement. Cela montre que des efforts importants sont déployés actuellement dans les États membres pour donner suite aux recommandations de l’an dernier. Étant donné que les réformes visant à améliorer le cadre en matière d’état de droit prennent du temps, cela reflète une évolution significative sur un an seulement. Dans le même temps, des préoccupations d’ordre systémique subsistent dans certains États membres.
« L’état de droit est une composante essentielle de la société juste, de la stabilité politique et de la croissance économique de l’Europe. La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine nous rappelle douloureusement que ces valeurs ne devraient jamais être considérées comme acquises. Le rapport de cette année montre que les États membres ont amélioré et renforcé l’état de droit tout en mettant en œuvre les recommandations de la Commission. Malheureusement, des préoccupations subsistent dans plusieurs États membres. Des efforts supplémentaires doivent être consentis pour améliorer l’indépendance du pouvoir judiciaire, l’impartialité des médias de service public et la sécurité des journalistes » souligne Věra Jourová, vice-présidente chargée des valeurs et de la transparence
Réformes de la justice
Les réformes de la justice sont restées en bonne place parmi les priorités politiques au cours de l’année écoulée, de nombreux États membres ayant donné suite aux recommandations de 2022 et mis en œuvre les réformes convenues dans le cadre de la FRR.
De nombreux États membres ont encore fait avancer ou ont fait aboutir d’importantes réformes visant à renforcer l’indépendance de la justice, par exemple dans le cadre d’efforts législatifs destinés à accroître l’indépendance et l’efficacité des conseils de la justice, en améliorant les procédures de nomination des juges et le fonctionnement de leurs plus hautes juridictions, ou préparent des mesures tendant à renforcer l’autonomie des parquets.
Certains ont également introduit des mesures destinées à améliorer l’efficience et la qualité de la justice et à faciliter l’accès à celle-ci. Des États membres ont encore investi dans leurs systèmes de justice, même si, dans certains, la rémunération des juges et des procureurs est préoccupante et a compliqué le recrutement de personnel judiciaire qualifié. Dans le même temps, des préoccupations d’ordre structurel persistent dans quelques États membres en matière d’indépendance de la justice.
En ce qui concerne les recommandations en matière de justice pour 2023, elles abordent des questions telles que la nécessité de garanties dans les procédures de nomination des juges, la composition des conseils de la justice, l’autonomie du ministère public ou la nécessité de fournir des ressources adéquates au pouvoir judiciaire, y compris les salaires des juges et des procureurs.
Cadres de lutte contre la corruption
La corruption reste un sujet de préoccupation majeur tant pour les citoyens que pour les entreprises de l’UE. L’Eurobaromètre spécial de 2023 sur les attitudes des citoyens vis-à-vis de la corruption dans l’UE montre, par exemple, qu’une majorité croissante de citoyens (70 %) et d’entreprises (65 %), selon l’Eurobaromètre Flash sur les attitudes des entreprises vis-à-vis de la corruption dans l’UE, estiment que la corruption est répandue dans leur pays. Les Européens sont de plus en plus sceptiques quant aux efforts nationaux de lutte contre la corruption, environ 67 % d’entre eux estimant que les affaires de corruption à haut niveau ne font pas l’objet de poursuites suffisantes.
Un certain nombre d’États membres ont pris des mesures, conformément aux recommandations du rapport 2022 sur l’état de droit en matière de lutte contre la corruption. Plusieurs États membres ont fait avancer leurs réformes du droit pénal afin de renforcer la lutte contre la corruption. Tandis que certains États membres ont continué de consolider leur bilan en matière d’enquêtes, de poursuites et de sanctions concernant la corruption à haut niveau, d’autres ont pris des mesures pour accroître les capacités des autorités chargées des poursuites dans le domaine de la lutte contre la corruption au moyen de ressources supplémentaires et d’une spécialisation.
Sur le plan préventif, plusieurs États membres ont mis à jour leurs stratégies et plans d’action existants en matière de lutte contre la corruption ou sont en train de les réviser. D’autres ont pris des mesures pour renforcer leurs cadres en matière d’intégrité, tels que les codes de conduite ou les règles relatives au lobbying. Les recommandations formulées cette année ont trait au renforcement des cadres préventifs, tels que ceux régissant les règles en matière de lobbying et de conflits d’intérêts, ainsi qu’à la garantie de l’efficacité des enquêtes et des poursuites concernant les affaires de corruption.
Les agents publics sont soumis à des obligations de déclaration de patrimoine et d’intérêts dans la majorité des États membres, mais ces obligations varient en ce qui concerne la portée, la transparence et l’accessibilité des informations communiquées, ainsi que sur le plan du niveau et de l’efficacité de la vérification et de l’exécution. Dans certains États membres, les enquêtes et les poursuites concernant des affaires de corruption sont longues et un bilan solide fait toujours défaut, en particulier dans les affaires de haut niveau. Afin de garantir une action plus cohérente et plus efficace face à la corruption dans l’ensemble de l’Union, la Commission a proposé en mai 2023 une nouvelle législation au niveau de l’UE en matière de corruption.
Liberté et pluralisme des médias
Plusieurs États membres ont adopté ou renforcé ou examinent actuellement des mesures visant à améliorer la sécurité et les conditions de travail des journalistes, en s’appuyant également sur des initiatives récentes de la Commission telles que la recommandation concernant la protection, la sécurité et le renforcement des moyens d’action des journalistesEN••• et la recommandation sur la protection des journalistes et des défenseurs des droits de l’homme qui participent au débat public contre les procédures judiciaires manifestement infondées ou abusivesFR•••. Depuis le dernier rapport, certains États membres ont adopté une législation augmentant la transparence de la propriété des médias et renforcé les dispositions destinées à améliorer l’indépendance ou à étendre le mandat de leurs autorités de régulation des médias.
Diverses inquiétudes subsistent en ce qui concerne le manque de transparence dans la répartition de la publicité d’État, les conflits d’intérêts et l’accès aux documents publics: il s’agit là de quelques-unes des questions importantes mises en évidence dans le rapport qui nécessitent une attention particulière. Si certains États membres ont engagé des réformes pour renforcer l’indépendance de leurs radiodiffuseurs de service public, dans plusieurs autres, aucune mesure n’a été prise concernant les problèmes dans ce domaine. Liberté et pluralisme des médias
Plusieurs États membres ont adopté ou renforcé ou examinent actuellement des mesures visant à améliorer la sécurité et les conditions de travail des journalistes, en s’appuyant également sur des initiatives récentes de la Commission telles que la recommandation concernant la protection, la sécurité et le renforcement des moyens d’action des journalistes et la recommandation sur la protection des journalistes et des défenseurs des droits de l’homme qui participent au débat public contre les procédures judiciaires manifestement infondées ou abusives. Depuis le dernier rapport, certains États membres ont adopté une législation augmentant la transparence de la propriété des médias et renforcé les dispositions destinées à améliorer l’indépendance ou à étendre le mandat de leurs autorités de régulation des médias.
Diverses inquiétudes subsistent en ce qui concerne le manque de transparence dans la répartition de la publicité d’État, les conflits d’intérêts et l’accès aux documents publics: il s’agit là de quelques-unes des questions importantes mises en évidence dans le rapport qui nécessitent une attention particulière. Si certains États membres ont engagé des réformes pour renforcer l’indépendance de leurs radiodiffuseurs de service public, dans plusieurs autres, aucune mesure n’a été prise concernant les problèmes dans ce domaine.
La Commission a une nouvelle fois émis un certain nombre de recommandations concernant, entre autres, la répartition transparente et équitable de la publicité d’État, la gouvernance indépendante des médias de service public et les mesures visant à améliorer la sécurité des journalistes, ainsi que le droit d’accès aux documents publics. En septembre 2022, la Commission a proposé la législation sur la liberté des médias, à présent en cours de négociation, afin d’établir des garanties au niveau de l’UE pour protéger le pluralisme des médias et l’indépendance éditoriale.
« Année après année, ce rapport contribue systématiquement de manière significative à faire progresser et à défendre l’état de droit dans l’UE, dans chaque État membre et dans l’ensemble de l’Union. Les efforts déployés par les États membres pour mettre en pratique les recommandations de l’an dernier en sont une preuve supplémentaire. Nous savons que le rapport sert de référence pour engager des débats au niveau national et qu’il contribue à orienter les programmes de réforme nationaux. Toutefois, nous avons également constaté que des difficultés subsistaient, notamment en ce qui concerne l’indépendance de la justice. Pour ce qui est de la nomination des juges et des conseils de la justice, ainsi que des ressources et des rémunérations, les États membres doivent prendre des mesures supplémentaires. Je les encourage tous à continuer à travailler à la mise en œuvre des recommandations » explique Didier Reynders, commissaire à la justice.
Équilibre des pouvoirs entre les institutions
Les États membres ont continué d’améliorer la qualité de leurs processus législatifs et d’associer les parties prenantes à ces processus – une tendance observée dans les précédents rapports sur l’état de droit. Les cours constitutionnelles continuent de jouer un rôle essentiel dans le système d’équilibre des pouvoirs et ont également pris des décisions importantes concernant l’organisation des systèmes de justice nationaux. Les institutions nationales de défense des droits de l’homme, les médiateurs et d’autres autorités indépendantes ont vu leur statut encore renforcé dans certains États membres. Dans la majorité des États membres, il existe un environnement propice et favorable à la société civile, et certains d’entre eux prennent des mesures en vue de soutenir cette dernière davantage encore.
Toutefois, il n’existe toujours pas de cadre formel relatif à la consultation des parties prenantes dans certains États membres, ou il n’est pas suffisamment appliqué dans la pratique, et les organisations de la société civile et les défenseurs des droits de l’homme continuent de faire face à des difficultés telles que des problèmes de financement et des restrictions de leur espace de fonctionnement. Des préoccupations ont été exprimées dans plusieurs États membres en ce qui concerne la poursuite du recours aux pouvoirs d’urgence.
Le rapport comprend de nouveau des informations sur l’exécution par les États membres des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme. Il s’attarde également une nouvelle fois sur les réactions de l’équilibre des pouvoirs des États membres à l’utilisation de logiciels espions.
Pour résoudre certaines de ces difficultés, la Commission a réitéré des recommandations auxquelles il n’avait pas été donné suite, ou partiellement seulement, et a formulé des recommandations supplémentaires lorsque cela se justifiait, concernant, par exemple, la participation effective des parties prenantes au processus législatif, la création et le fonctionnement d’institutions nationales accréditées de défense des droits de l’homme et la mise en place d’un cadre de fonctionnement ouvert pour la société civile.
Prochaines étapes
La Commission invite à présent le Parlement européen et le Conseil à poursuivre les débats généraux ainsi que ceux par pays, sur la base de ce rapport, ainsi que des recommandations afin d’en examiner plus avant la mise en œuvre concrète. Elle appelle également les parlements nationaux, la société civile et les autres parties prenantes et acteurs clés à poursuivre le dialogue sur l’état de droit à l’échelon national, ainsi qu’au niveau européen, en y faisant participer les citoyens davantage. Enfin, la Commission invite les États membres à s’attaquer efficacement aux problèmes recensés dans le rapport et se tient prête à les aider dans leurs efforts pour poursuivre la mise en œuvre des recommandations.
Contexte
L’état de droit est essentiel pour tous les citoyens et toutes les entreprises de l’UE: il est une condition préalable au respect d’autres valeurs, il garantit la protection des droits fondamentaux conformément à un ensemble de valeurs démocratiques clés, il permet l’application du droit de l’Union et il favorise un environnement économique propice aux investissements. Il fait partie intégrante de l’identité même de l’Union européenne.
Le rapport annuel sur l’état de droitEN••• est le fruit d’un dialogue étroit avec les autorités nationales et les parties prenantes et porte sur tous les États membres, la même méthode objective et transparente étant utilisée et les mêmes aspects étant examinés pour chaque pays. L’évaluation qualitative réalisée par la Commission se concentre sur les évolutions importantes intervenues depuis l’adoption du troisième rapport annuel sur l’état de droit en juillet 2022FR•••, tout en restant proportionnée à ces évolutions.
Le rapport est au cœur du cycle annuel relatif à l’état de droitEN•••. Ce cycle annuel est préventif: il sert à promouvoir l’état de droit et vise à prévenir l’apparition ou l’aggravation de problèmes. Il est distinct des autres éléments de la panoplie d’outils de l’UE en matière d’état de droitEN••• et vient compléter, mais sans les remplacer, les mécanismes prévus par le traité qui permettent à l’UE de résoudre des problèmes plus sérieux liés à l’état de droit dans les États membres. Parmi ces outils figurent les procédures d’infraction et la procédure visant à protéger les valeurs fondatrices de l’Union prévue à l’article 7 du traité sur l’Union européenne.
La quatrième édition du rapport s’inscrit dans le prolongement de la mesure importante prise dans le rapport de l’an dernier, qui contenait pour la première fois des recommandations spécifiques adressées à tous les États membres. L’analyse comprend également une évaluation qualitative des progrès réalisés par les États membres dans la mise en œuvre des recommandations de 2022, tenant compte du contexte général dans les États membres. En fonction des progrès accomplis pour les différentes sous-parties de chaque recommandation, la Commission a dans chaque cas conclu son évaluation en utilisant les catégories suivantes pour suivre l’évolution: aucun progrès, certains progrès, progrès significatifs et mise en œuvre intégrale.
Les recommandations de 2023 se situent dans le prolongement de celles de l’année dernière, lorsqu’il n’y a pas eu de mise en œuvre ou que la mise en œuvre a été partielle, ou abordent de nouveaux problèmes. Elles ont été élaborées sur la base de l’évaluation effectuée dans les chapitres par pays et du dialogue avec les États membres, ainsi que dans le plein respect du principe d’égalité de traitement. Lors de l’élaboration des recommandations, la Commission a veillé attentivement à ce qu’elles restent ciblées et ancrées dans les normes européennes et a tenu compte des systèmes juridiques nationaux. En outre, la cohérence et les synergies avec d’autres processus, tels que le Semestre européen, le mécanisme de conditionnalité budgétaire et la facilité pour la reprise et la résilience, sont garanties. Les éditions futures du rapport sur l’état de droit continueront d’examiner les suites données aux recommandations. Les recommandations doivent être lues conjointement avec les évaluations effectuées dans les chapitres par pays, qui examinent des problèmes particuliers et dont le but est d’aider les États membres à agir pour y remédier.
Les problèmes recensés dans les précédents rapports sur l’état de droit ont inspiré plusieurs initiatives récentes de l’UE au cours de l’année écoulée, dont la proposition de législation européenne sur la liberté des médiasEN••• et le train de mesures anticorruptionFR•••.
Et l’Etat de droit en France dans le rapport ?
Le gouvernement a pris un certain nombre de mesures pour améliorer la qualité et l’efficience
du système de justice, notamment pour donner suite aux conclusions du Comité des États
généraux de la justice. Des mesures importantes ont été prises pour garantir au système de
justice des ressources humaines suffisantes, et les projets en cours visant la numérisation
complète des procédures judiciaires civiles et pénales ont continué à progresser. Le statut des
magistrats du parquet, tant en ce qui concerne leur régime disciplinaire que les règles de
nomination, fait toujours l’objet de réformes constitutionnelles en cours, qui n’ont pas
progressé en raison de l’absence actuelle de majorité politique. Une réforme de la procédure
civile prévoit d’encourager davantage les modes de règlement amiable des différends,
notamment dans le cadre de la césure du procès. La durée totale des procédures judiciaires a
diminué et l’augmentation des ressources devrait améliorer encore l’efficience du système de
justice.
Le plan national de lutte contre la corruption pour la période 2020-2022 a été mis en œuvre
avec succès, et le prochain plan de lutte contre la corruption (2023-2025) est en cours
d’élaboration. Des résultats ont été obtenus en ce qui concerne les poursuites et les sanctions
applicables aux infractions de corruption de haut niveau, mais les enquêtes pâtissent de
problèmes structurels et de ressources limitées. L’Agence française anticorruption continue de
fournir des instruments de soutien, bien que son efficacité opérationnelle soit affaiblie par
l’instabilité des ressources dont elle dispose. Les mesures relatives à la probité des agents
publics continuent d’être contrôlées et largement mises en œuvre; il en va de même pour les
membres de l’Assemblée nationale et du Sénat, bien que les suggestions d’amélioration n’aient
pas été prises en compte. Les contrôles réguliers portant sur les finances des partis politiques
se poursuivent, tandis que les préoccupations existantes concernant le type d’activités de
défense d’intérêts et de représentants d’intérêts restent sans réponse.
Davantage de progrès sont possibles en ce qui concerne les contrôles de sécurité liés à l’intégrité au sein de la police et le pouvoir disciplinaire exercé à l’égard des juges. Bien que de nouvelles règles de protection des lanceurs d’alerte soient en place, le manque de ressources risque de nuire à leur mise en œuvre.
Le cadre juridique relatif au pluralisme et à la liberté des médias protège la liberté d’expression
ainsi que le pluralisme et l’indépendance des médias. Le régulateur des médias [l’Autorité de
régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM)] continue de
fonctionner en tant qu’organe indépendant dans l’ensemble du domaine du contenu audiovisuel
et numérique, et dispose de ressources suffisantes. Aucune nouvelle mesure n’a été prise pour
renforcer la transparence de la propriété des médias, en particulier en ce qui concerne les
structures d’actionnariat complexes, en s’appuyant sur les garanties juridiques existantes. Les
garde-fous établis continuent de garantir l’indépendance des médias de service public, tandis
qu’une récente loi a supprimé la contribution à l’audiovisuel public. Les journalistes continuent
d’être exposés à des menaces et à des attaques, malgré les mesures conçues pour renforcer leur
sécurité lors du déroulement de protestations et de manifestations.
Le gouvernement a largement recouru aux mécanismes autorisés par la Constitution pour
accélérer les procédures législatives, et raccourcir ou limiter ainsi le débat parlementaire sur
les propositions législatives. Les régimes d’urgence ont été abrogés et un comité permanent de
gestion des risques sanitaires a été créé. La transparence et l’aspect contradictoire de la
procédure de contrôle constitutionnel ex ante ont été renforcés. Des décisions de justice ont
rappelé l’obligation de l’administration de garantir la transparence et de justifier la nécessité
des arrêtés d’interdiction de manifestation. Tandis que l’environnement financier des
organisations de la société civile reste favorable, les parties prenantes ont fait part de leurs
préoccupations quant à la mise en œuvre de la législation qui conditionne l’accès au
financement public au respect des valeurs fondamentales de la République française
Dans l’ensemble, en ce qui concerne les recommandations figurant dans le rapport 2022 sur l’état de droit, la France:
- a accompli certains progrès dans la poursuite de ses efforts destinés à achever les projets
en cours visant la numérisation complète des procédures civiles et pénales; - a accompli des progrès significatifs dans la poursuite des efforts déployés pour garantir au
système de justice des ressources humaines suffisantes, notamment pour améliorer son
efficience, en tenant compte des normes européennes sur les ressources du système de
justice; - a accompli des progrès significatifs en ce qui concerne la nécessité de continuer d’enquêter
sur les infractions relevant de la corruption à haut niveau, de les poursuivre et de les
sanctionner de manière effective; - n’a accompli aucun progrès pour ce qui est de veiller à ce que les règles relatives aux
activités de lobbying soient appliquées de manière cohérente à tous les acteurs concernés,
y compris au plus haut niveau de l’exécutif; - n’a accompli aucun progrès supplémentaire dans le domaine du renforcement de la
transparence en matière de propriété des médias, en particulier en ce qui concerne les
structures d’actionnariat complexes, en s’appuyant sur les garanties juridiques existantes.
Sur cette base, et eu égard aux autres évolutions intervenues au cours de la période de référence,
il est recommandé à la France de prendre les mesures suivantes: - poursuivre encore ses efforts afin d’achever les projets en cours visant la numérisation
complète des procédures civiles et pénales; - poursuivre encore les efforts déployés pour garantir au système de justice des ressources
humaines suffisantes, notamment en achevant le développement des outils de mesure de la
charge de travail afin de mieux évaluer les besoins; - veiller à ce que les règles relatives aux activités de lobbying soient appliquées de manière
cohérente à tous les acteurs concernés, y compris au plus haut niveau de l’exécutif; - intensifier ses efforts pour renforcer la transparence en matière de propriété des médias, en
particulier en ce qui concerne les structures d’actionnariat complexes, en s’appuyant sur les
garanties juridiques existantes.