Etat de droit : l’UE sévit avec la Hongrie – Involved in Europe ! Site financé avec l'aide de l'UE par une chaire Jean Monnet sans que les opinions cependant n'impliquent la responsabilité de celle-ci

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Inquiète de la corruption en Hongrie, la Commission européenne a proposé dimanche (18 septembre) de suspendre un tiers des fonds de cohésion alloués au pays si ses efforts de réforme restent insuffisants dans les deux mois à venir.

La sanction financière proposée par l’UE

Lors d’une réunion tenue dimanche matin, l’exécutif européen a proposé de suspendre 7,5 milliards d’euros de fonds européens destinés à Budapest, soit environ un tiers du montant total des fonds de cohésion alloués à la Hongrie jusqu’en 2027.

La suspension porte sur les programmes qui font une large place aux marchés publics et sont donc les plus vulnérables à la corruption. En outre, la Commission exigera que les programmes de l’UE tels qu’Horizon Europe n’engagent pas d’argent dans les trusts d’intérêt public hongrois.

« La décision prise aujourd’hui est une démonstration claire de la détermination de la Commission à protéger le budget de l’UE et à utiliser tous les outils à notre disposition pour garantir cet objectif important », a déclaré Johannes Hahn, commissaire européen au Budget, dans un communiqué.

Le mécanisme de conditionnalité montre les dents

La Commission a agi sur la base du mécanisme de conditionnalité qui fait partie des règles budgétaires de l’UE depuis janvier 2021. Il permet à l’UE de suspendre les paiements aux États membres dans les cas où les violations des principes de l’État de droit risquent d’affecter les intérêts financiers du bloc.

Inquiet du glissement de la Hongrie vers l’autocratie sous la direction du Premier ministre Viktor Orbán, le Parlement européen a longtemps poussé la Commission à déclencher le mécanisme de conditionnalité, ce que l’exécutif européen a fait en avril.

Il a également fait part de ses préoccupations au gouvernement hongrois, mais dans sa réponse, Budapest a nié les allégations de corruption et n’a proposé aucune mesure pour remédier à la situation.

C’est pourquoi la Commission a envoyé une autre lettre au gouvernement hongrois en juillet pour l’informer des mesures qu’elle entendait proposer.

« Cela semble avoir focalisé les esprits à Budapest », a déclaré un fonctionnaire européen.

Au cours de l’été, le gouvernement hongrois a présenté une série de 17 mesures visant à dissiper les inquiétudes de la Commission, par exemple la création d’une « autorité de l’intégrité » indépendante et d’une task force anticorruption qui impliquerait la société civile.

Décision finale en décembre

Sur le papier, les engagements semblaient plaire à la Commission.

« Les mesures correctives pourraient, en principe, permettre de résoudre les problèmes », a déclaré le M. Hahn lors d’une conférence de presse dimanche.

« Toutefois, des détails importants des mesures proposées doivent encore être déterminés et évalués », a-t-il déclaré, ajoutant que l’évaluation de la Commission était « qu’un risque pour le budget demeure à ce stade ».

Un fonctionnaire européen a expliqué que « nous ne prenons pas ces engagements pour argent comptant. Sinon, nous n’aurions pas pris la décision que nous prenons aujourd’hui ».

Le Conseil des gouvernements des États membres de l’Union devrait normalement décider dans un délai d’un mois s’il a l’intention de suivre la décision de la Commission européenne. Toutefois, cette dernière a proposé de prolonger ce délai de deux mois afin de donner au gouvernement hongrois la possibilité de mettre en œuvre ses propositions de réforme.

Le Conseil devra donc se prononcer sur la suspension des fonds dans trois mois au plus tard. Il peut décider à la majorité qualifiée, ce qui nécessite l’accord d’au moins 15 gouvernements des États membres représentant au moins 65 % de la population totale de l’UE.

Le commissaire Olivér Várhelyi a soutenu la proposition de suspension

Lors de la conférence de presse, le M/ Hahn a souligné que tous les commissaires avaient approuvé la décision. Cela signifie que le commissaire hongrois, Olivér Várhelyi, que l’on dit proche de Viktor Orbán, ne s’est pas officiellement opposé à la décision, un signe possible de la pression croissante de l’UE sur le gouvernement de M. Orbán.

Mercredi dernier (14 septembre), la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a déclaré lors de son Discours sur l’état de l’Union qu’elle accorderait une attention particulière à l’État de droit et à la lutte contre la corruption, affirmant que la Commission « continuera d’insister sur l’indépendance judiciaire ».

« Nous protégerons également notre budget par le biais du mécanisme de conditionnalité », a-t-elle ajouté, arguant que « si nous voulons être crédibles lorsque nous demandons aux pays candidats de renforcer leurs démocraties, nous devons également éradiquer la corruption chez nous. »

Jeudi, une large majorité du Parlement européen a adopté un rapport selon lequel la Hongrie ne peut plus être considérée comme une démocratie et que l’absence d’action décisive de l’UE a contribué à l’émergence d’un « régime hybride d’autocratie électorale ».

« La Hongrie n’est plus une démocratie qui fonctionne », a déclaré le législateur vert Daniel Freund au Parlement cette semaine, affirmant que tous les fonds de l’UE allant à la Hongrie devraient être arrêtés, et « pas seulement un peu moins ».

Un changement de donne ?

En évaluant la décision de la Commission, un fonctionnaire européen a souligné l’importance du nouveau mécanisme de conditionnalité, qu’il a qualifié de « changement de la donne ».

Alors qu’auparavant, l’UE ne pouvait prendre des mesures que dans des cas individuels et de manière très ponctuelle, maintenant « nous sommes dans le domaine des actions préventives, où il est possible de suspendre des volumes très importants de financement parce que nous avons des inquiétudes sur la nature du système », a déclaré le fonctionnaire.

Dans le cadre d’une procédure distincte qui se déroule parallèlement au mécanisme de conditionnalité, la Commission négocie également avec le gouvernement hongrois le décaissement des 5,8 milliards d’euros que la Hongrie devrait recevoir au titre du fonds pour la relance et de résilience de l’UE.

Si l’UE et la Hongrie ne parviennent pas à un accord d’ici la fin de l’année, Budapest perdra son droit aux subventions de l’UE.

Les députés européens qualifient la Hongrie de « régime hybride »

Les parlementaires européens ont adopté jeudi à une large majorité un rapport qui constate les lourdes atteintes à la démocratie et à l’État de droit en Hongrie, qualifié de « régime hybride ». Adopté à une large majorité, il sera suivi dimanche d’un vote sur la suspension des fonds européens versés à Budapest au titre de la politique de cohésion.

La Hongrie est désormais un « régime hybride », selon les députés européens, qui ont adopté jeudi à une large majorité un rapport qui « identifie les défaillances à l’État de droit et à la démocratie », explique sur Twitter l’eurodéputée écologiste française Gwendoline Delbos-Corfieldà l’origine de ce document. Applaudi par l’hémicycle strasbourgeois, le rapport a été vivement dénoncé par Budapest. « Je considère comme insultant envers les Hongrois que l’on questionne la capacité de la Hongrie à la démocratie », a déclaré Viktor Orbán lors d’une conférence de presse à Budapest.

Dans ce texte, les députés européens « regrette[nt] profondément que l’absence d’action décisive de la part de l’Union ait contribué au délitement de la démocratie, de l’État de droit et des droits fondamentaux en Hongrie ». Le rapport, qui a recueilli 433 voix contre 123, avec 28 abstentions, met à jour celui de Sargentini de 2018 rédigé face au « risque de violation grave des valeurs européennes ». La Commission, qui a activé en avril contre Budapest un mécanisme inédit liant le versement de fonds au respect de l’État de droit, va proposer dimanche aux États membres de suspendre la majorité des fonds versés à la Hongrie au titre de la politique de cohésion, a-t-on également appris de sources européennes.

Une évolution dramatique

« La Hongrie ne peut plus être considérée comme un état démocratique », a considéré Gwendoline Delbos-Corfield, précisant que « les choses ont dramatiquement évolué » en Hongrie ces dernières années. Le rapport identifie les défaillances liées à l’État de droit et à la démocratie dans douze domaines, dont l’indépendance de la justice la justice, la lutte contre la corruption et le système électorale. « Si la Hongrie était candidate aujourd’hui pour rentrer dans l’UE ce ne serait pas possible, elle ne remplirait plus les critères d’adhésion, c’est le triste constat du rapport », a pour sa part commenté l’élue Fabienne Keller.

La Hongrie est menacée de se voir privée de plusieurs milliards d’euros de financements européens, en raison des préoccupations de Bruxelles sur la corruption et les conditions de passation de marchés publics dans ce pays. « Nous savons que c’est la famille même d’Orban qui récupère les fonds européens », a expliqué l’eurodéputée française, citant également « les restrictions des droits parlementaires », l’espionnage des journalistes, la mainmise gouvernementale sur les universités, la « loi infamante » contre les personnes LGBT+ « qui ressemble aux lois poutiniennes » et le durcissement récent des conditions d’avortement.

La Commission, qui a activé en avril contre Budapest un mécanisme inédit liant le versement de fonds au respect de l’État de droit, va proposer dimanche aux Etats membres de suspendre la majorité des fonds versés à la Hongrie au titre de la politique de cohésion, a-t-on appris de sources européennes. Mais elle prendra soin de laisser une porte de sortie à Budapest : le pays pourrait échapper à la sanction s’il met correctement en œuvre les réformes annoncées en matière de lutte anticorruption. Les Etats membres auraient jusqu’à trois mois pour se prononcer.

Le compromis du 12 décembre

Les Etats membres se sont accordés lundi 12 décembre sur un gel des fonds de cohésion destinés à Budapest en revoyant à la baisse le montant proposé par la Commission. Une concession qui a permis d’obtenir la levée du veto hongrois sur certains dossiers clés.

La Hongrie de Viktor Orbán (ici le 6 octobre dernier à Prague à l'occasion de la première réunion de la Communauté politique européenne) a un besoin crucial de ces fonds européens, qui représentent près de 10 % du PIB du pays — La Hongrie de Viktor Orbán (ici le 6 octobre dernier à Prague à l’occasion de la première réunion de la Communauté politique européenne) a un besoin crucial de ces fonds européens, qui représentent près de 10 % du PIB du pays – Crédits : Conseil européen

“Le casse-tête hongrois enfin résolu”, titrent Les Echos. Lundi 12 décembre, tard dans la soirée, les ambassadeurs des Vingt-Sept ont débloqué quatre propositions législatives “dont les sorts étaient intimement liés” [Le Monde].

Dans le détail, la Hongrie a obtenu “le feu vert pour son plan de relance [de 5,8 milliards d’euros] et voit le montant total des fonds de cohésion gelés pour violation de l’état de droit ramené à 6,3 milliards d’euros” [El Mundo]. En contrepartie, le gouvernement de Viktor Orbán a levé son veto sur “le plan d’aide de 18 milliards d’euros en faveur de l’Ukraine et l’impôt minimum mondial de 15 %” sur les multinationales, détaille l’hebdomadaire hongrois HVG.

Fait important remarqué par Le Point : “la décision a été approuvée par les vingt-six autres Etats alors que la majorité qualifiée était requise”. “Donc, même l’Italie de [Giorgia] Meloni ou la Pologne du PiS, ont approuvé la mesure”, indique le journal.

Sanction proportionnée

Dans sa dernière proposition, la Commission européenne avait proposé de suspendre 7,5 milliards d’euros, soit 65 % du total alloué à la Hongrie dans le cadre de la politique de cohésion. “Mais les Etats membres l’ont réduit lundi à 55 %, jugeant nécessaire de prendre en considération les récents efforts de Budapest”, rapportent Les Echos. Pour le journal économique, les Etats veulent “appliquer le principe de ‘proportionnalité’ mis en avant par la Cour de justice de l’UE lorsqu’elle a validé le mécanisme de conditionnalité en février”, et ainsi éloigner le risque que “leur décision [soit] cassée par les juges de Luxembourg”.

D’autant que sur le fond, les exigences de la Commission ont été validées par les ambassadeurs des Etats : “la Hongrie devra bien répondre à 17 conditions (également reprises dans les 27 liées au plan de relance) pour dégeler plus de la moitié de ses fonds de cohésion”, relate La Libre. Le gouvernement hongrois devra donc mener d’importantes réformes, faute de quoi il ne pourra pas “toucher le premier euro du plan de relance européen” [Le Monde].

Car pour la Hongrie, “qui subit la crise économique de plein fouet, la perspective de pouvoir toucher cet argent était cruciale”, poursuit le journal du soir.

Une victoire pour Orbán ?

“Nous avons l’accord européen, nous pouvons accéder aux fonds européens”, a réagi l’hebdomadaire conservateur hongrois Mandiner. Budapest récupère donc 1,2 milliard d’euros de budget européen supplémentaire, par rapport à la proposition de gel initial de l’exécutif. “Un résultat qui peut être présenté au niveau national comme une victoire dans les négociations, d’autant plus que les garanties de 5,8 milliards d’euros pour le plan de relance post-pandémie sont assurées”, estime La Stampa.

Un constat partagé par Politico qui explique que “ce résultat constitue une victoire pour le Premier ministre hongrois, qui a passé des mois à parier qu’il pourrait utiliser son veto pour arracher des fonds européens à Bruxelles”. Pour le média en ligne, deux facteurs ont joué en sa faveur : “un système européen qui exige l’unanimité pour de nombreuses décisions importantes et une volonté européenne intense de préserver une façade unie alors que la guerre fait rage à proximité”.

Côté européen, l’accord a également été accueilli avec enthousiasme. “Nous avons pratiquement privé la Hongrie de tout levier”, confie une source européenne citée par La Libre. Le président du groupe PPE (conservateurs) au Parlement européen Manfred Weber a quant à lui salué un “bon jour pour les contribuables européens” en soulignant que le Premier ministre hongrois “ne peut pas faire du chantage à l’UE” [Le Figaro]. Pour rappel, les membres du Fidesz, le parti de Viktor Orbán, siégeaient au sein de ce groupe jusqu’en mars 2021.

En tout état de cause, cet accord permet “à la Commission d’éviter un conflit avec le Parlement, et au Conseil de montrer qu’il respecte les règles et l’utilisation correcte des fonds européens” [La Stampa]. Pour Les Echos enfin, “ce dénouement est de nature à décourager toute tentative future de ‘diplomatie du veto’ au sein du Conseil des ministres de l’UE”. Le texte doit être “entériné (sauf nouveau rebondissement) par le Conseil via une procédure de vote par correspondance cette semaine” [La Libre].

L’arme budgétaire pour faire respecter l’Etat de droit

En bloquant à nouveau le versement des fonds de relance de l’Union Européenne à la Pologne, les quatre principales organisations de magistrats ont montré fin août 2022 une fois encore la puissance de la nouvelle arme dont s’est dotée l’Union en janvier 2021, en plein plan de relance post-crise de la Covid-19.

Destiné à garantir l’Etat de droit, ce nouveau dispositif vient s’ajouter au panel de sanction contre les pays membres de l’Union qui viendrait à manquer aux règles. Il renforce notamment l’article 7 du TUE, dont le déclenchement reste trop incertain (tous les pays devant être d’accord pour l’employer), et aux conséquences lourdes qu’il entraîne, fermant potentiellement le dialogue et pouvant s’apparenter à une forme de déni de démocratie.

L’État de droit, définit par le juriste austro-américain Hans Kelsen comme un « État dans lequel les normes juridiques sont hiérarchisées de telle sorte que sa puissance s’en trouve limitée », fait partie intégrante des conditions préalables à la protection de toutes les valeurs fondamentales de l’Union Européenne, parmi lesquelles on compte les droits fondamentaux et la démocratie. L’État de droit repose donc en Europe sur la hiérarchie des normes, sur l’égalité de tous devant la loi, et sur une séparation des pouvoirs.

En cas de violation, l’Union risquerait de voir un affaiblissement de sa crédibilité en matière de politique étrangère, une remise en cause de la légitimité de son processus décisionnel, ainsi qu’un questionnement quant à la confiance mutuelle entre pays membres.

Pour prévenir ces différents maux, l’Europe comptait jusqu’en 2020 sur l’article 7 du TUE, disposant que, sous réserve d’unanimité moins une voix, le Conseil européen peut constater l’existence d’une violation grave et persistante et décider de suspendre certains droits, y compris le droit de vote au sein du Conseil de l’Etat membre violant les valeurs de l’Union. Cependant, l’enclenchement des sanctions nécessitant unanimité moins une voix, l’Europe voit depuis 2015 les gouvernements d’extrême droite hongrois et polonais d’Orban et de Duda se prêter assistance en bloquant toute action au titre de l’article 7 à leur encontre. Il fallait donc trouver un nouveau levier d’action pour sauver l’Etat de droit. C’est ainsi qu’apparaît en 2021 le règlement sur la conditionnalité.

Ce mécanisme, comme son nom l’indique, vise à conditionner l’octroi de fonds européens au respect de l’État de droit. Il cherche donc à protéger le budget européen associé au plan de relance développé lors de la crise sanitaire, contre toute exploitation en contradiction avec les valeurs de l’UE par certains gouvernements. Le plan de relance est d’environ 750 milliards d’euros pour la période 2021-2027, dont 7,5 pour la Hongrie et 36 pour la Pologne, soit environ 5% du PIB de chaque pays. Suite aux violations de l’état de droit par ces deux pays, la Commission Européenne s’est chargée de proposer des sanctions financières appropriées au Conseil, qui a décidé de les appliquer.

La Hongrie et la Pologne, se sentant lésées par ce règlement, ont alors décidé de former un recours devant la Cour de justice en demandant son annulation. Leur principal argument était l’existence de l’article 7 TUE sur lequel devait se baser les violations des principes de l’UE. La Cour de justice, en réponse à ces recours, a indiqué que le nouveau règlement ne contourne pas l’article 7 TUE puisque la définition des critères est différente (l’article 7 sanctionne les atteintes portées à l’ensemble des valeurs définies dans l’article 2 TUE alors que le règlement ne vise que la violation de l’Etat de droit), de même que les sanctions (suspension des droits de vote contre suspension du versement de fonds).