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Grain de sel GB : Alors que la guerre en Ukraine a provoqué une demande d’adhésion à l’UE de l’Ukraine, de la Moldavie et de la Géorgie, petit rappel de la procédure qui s’engage désormais.
La politique d’élargissement de l’Union européenne est régie par l’article 49 du traité sur l’Union européenne. Ce dernier dispose que tout Etat européen respectant les principes fondamentaux de l’UE énoncés à l’article 2 (dignité humaine, liberté, démocratie, état de droit, droits de l’Homme…) peut demander à devenir membre de l’Union.
Le traité sur l’Union européenne pose une triple condition pour obtenir le statut de candidat : être un Etat, être “européen” (critère géographique qui reste relativement indéterminé) et respecter les valeurs de l’Union tout en s’engageant à les promouvoir.
C’est le Conseil européen qui reconnaît le statut de candidat officiel à un pays, à la lumière des recommandations de la Commission européenne et après approbation du Parlement européen et du Conseil.
Avant d’adhérer à l’UE, plusieurs étapes doivent ainsi être franchies.
Dépôt de candidature
En général, pour préparer le futur entrant à son adhésion, sa candidature est précédée d’un “accord d’association” , qui met en place une zone de libre-échange avec l’UE. Si la signature d’un tel accord ne garantit pas l’adhésion, cela reste un moyen pour l’Etat de commencer à intégrer dans son droit “l’acquis communautaire” , c’est-à-dire les règles de l’Union qu’il devra, à terme, entièrement adopter.
Statut de pays candidat
La demande d’adhésion est soumise par le pays au Conseil de l’UE. La Commission européenne fournit un avis officiel, le Parlement approuve ou non cette demande, puis le Conseil se prononce pour ou contre.
Le statut de pays candidat ne préjuge en rien de l’admission de ce pays dans l’Union.
Stratégie de pré-adhésion
Une fois le pays devenu candidat, une stratégie de pré-adhésion est mise en œuvre. Elle a pour objectif de familiariser le candidat avec les procédures et les politiques de l’UE en lui offrant la possibilité de participer à des programmes européens et en lui accordant une aide financière. Ce soutien est destiné à aider ces pays à entreprendre les réformes politiques, économiques et institutionnelles nécessaires pour respecter les règles européennes.
Pour entrer dans l’UE, un pays doit notamment avoir une économie de marché viable et la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union. Une aide lui est donc fournie pour soutenir la mise en œuvre de réformes économiques.
Ouverture des négociations d’adhésion
Un Etat qui souhaite intégrer l’Union doit satisfaire quatre conditions d’adhésion.
Le Conseil européen de Copenhague en décembre 1993 a consacré les 3 critères suivants :
- Critère politique : institutions stables garantissant la démocratie, l’état de droit, le respect des minorités et leur protection ;
- Critère économique : économie de marché viable et capable de faire face aux forces du marché et à la pression concurrentielle à l’intérieur de l’Union ;
- Acquis communautaire : aptitude à assumer les obligations découlant de l’adhésion, et notamment à souscrire aux objectifs de l’Union politique, économique et monétaire.
Le quatrième critère a été précisé en 2006.
- Capacité d’intégration : capacité de l’Union à assimiler de nouveaux membres et à approfondir l’intégration. Elle implique que l’adhésion du pays soit compatible avec le fonctionnement efficace des institutions et les procédures décisionnelles de l’Union, et ne remette pas en cause les politiques communes et leur financement. A la différence des autres, ce critère ne dépend donc pas du pays candidat à l’adhésion mais de l’UE.
Depuis le Conseil européen de Madrid, en 1995, les pays candidats doivent être en mesure d’appliquer les règles et les procédures européennes. Ils doivent également préparer leur intégration en adaptant leurs structures administratives, car s’il est important que la législation européenne soit transposée dans le droit national, il est tout aussi important, sinon plus, qu’elle soit effectivement mise en œuvre et appliquée au moyen de structures administratives et judiciaires appropriées.
Pour que le Conseil européen décide de l’ouverture des négociations à l’unanimité, le critère politique (respect de la démocratie et des droits de l’homme) doit être rempli. Une fois les négociations d’adhésion ouvertes, la Commission européenne mesure l’application des autres critères de Copenhague et contrôle leur respect.
Chaque candidat élabore sa position sur les 35 chapitres de l’acquis communautaire, comme base de négociation. Avant les négociations d’adhésion pour la Turquie et la Croatie, il n’y avait que 31 chapitres.
Au cours des conférences bilatérales entre l’UE et le pays candidat, la Commission européenne veille à ce que l’acquis communautaire soit bien intégré par ce pays. Le rythme des négociations dépend du degré de préparation de chaque pays candidat, de la complexité des questions à traiter et de la volonté politique des Etats membres ainsi que de celle des pays candidats à mettre en place les réformes attendues. C’est la raison pour laquelle il n’est pas possible d’estimer à l’avance la durée des négociations avec chaque pays.
Paquets élargissement
Chaque année, la Commission européenne présente une stratégie d’élargissement et des rapports de suivi des différentes négociations en cours.
Cinq pays sont actuellement candidats officiels : l’Albanie, la Macédoine du Nord, le Monténégro, la Serbie et la Turquie. Le Kosovo et la Bosnie-Herzégovine sont pour leur part considérés comme des “candidats potentiels” , avec une perspective européenne reconnue par l’UE. Les Balkans occidentaux sont au cœur de la stratégie d’élargissement actuelle de l’UE. Cette position a été entérinée lors du sommet UE/Balkans occidentaux de Sofia, en mai 2018.
Les candidatures de l’Albanie et la Macédoine du Nord ont été soutenues par le Conseil des ministres des Affaires européennes le 24 mars 2020, ce dernier donnant son accord politique pour l’ouverture de pourparlers en vue des négociations d’adhésion. Les cadres de négociations concernant ces deux pays font actuellement l’objet d’une négociation au sein du Conseil. Lorsque ceux-ci seront adoptés, et que les conditions supplémentaires fixées par le Conseil pour l’Albanie auront été remplies, il sera possible d’organiser une conférence intergouvernementale qui actera officiellement le début des négociations d’adhésion.
Les négociations sont déjà ouvertes avec trois autres pays : le Monténégro, la Serbie et la Turquie. Suite aux nombreux différends diplomatiques avec l’UE et plusieurs de ses Etats membres ainsi qu’au durcissement de son régime, la candidature de la Turquie est néanmoins “au point mort”, comme l’a résumé le Conseil en 2019.
Par ailleurs, peu de temps après l’invasion de l’Ukraine par Moscou qui a débuté le 24 février 2022, trois pays de l’ex-URSS ont fait savoir à l’Union européenne qu’ils souhaitaient une intégration rapide pour se protéger de la menace russe : l’Ukraine d’abord, suivie par la Géorgie et la Moldavie. Ces trois Etats ont signé une demande d’adhésion à l’Union, le 3 mars 2022 pour la Moldavie et la Géorgie, le 28 février pour Kiev lorsque le président ukrainien Volodymyr Zelensky a réclamé une intégration de son pays “sans délai” dans l’UE. Pour l’heure, ces trois pays ne sont pas considérés comme officiellement candidats. La Commission européenne doit examiner la question et rendre un avis sur chacune de leur demande de candidature. Si l’avis est favorable, c’est le Conseil européen à l’unanimité qui reconnaît le statut de candidat officiel à un pays.
Signature du traité d’adhésion
Le résultat des négociations est incorporé dans un traité d’adhésion, soumis au Conseil européen pour approbation et au Parlement européen pour accord.
Adhésion à l’UE
Après sa signature par les Etats membres et les candidats concernés, le traité d’adhésion doit être ratifié par tous ces signataires (dans certains pays par référendum). L’adhésion devient effective à la date d’entrée en vigueur du traité. Le pays candidat devient alors un Etat membre.
Réforme de la procédure d’adhésion
En juin 2019, le Conseil de l’Union affirmait que l’élargissement “demeurait une politique essentielle de l’Union européenne” . Pendant des décennies, l’UE n’a en effet eu de cesse d’intégrer de nouveaux Etats membres. Cette dynamique s’est néanmoins ralentie ces dernières années, la Croatie étant le dernier Etat à avoir intégré l’UE en 2013. Depuis, pour la première fois de son histoire, l’UE a vécu le départ de l’un de ses Etats membres, le Royaume-Uni, le 31 janvier 2020. Un événement d’ampleur qui a contribué aux questionnements de Bruxelles sur les contours à donner à sa politique d’élargissement.
Si le Conseil de l’Union de juin 2019 a rappelé l’importance de l’intégration de nouveaux membres, celui de novembre 2019 a également affirmé que “l’utilité d’examiner l’efficacité du processus des négociations d’adhésion a été communément admise” .
Le 5 février 2020, la Commission européenne a publié une communication allant dans ce sens et posant les bases d’une possible réforme du processus d’adhésion. Dans le cadre de la future et potentielle intégration des Etats des Balkans, elle souligne “l’importance des réformes fondamentales sur les plans démocratique, économique et de l’Etat de droit, de même que sur les valeurs fondamentales” .
Elle exprime aussi son souhait d’instaurer un principe de “réversibilité” du processus qu’elle détaille ainsi : “Les négociations pourraient être mises en sommeil dans certains domaines ou, dans les cas les plus graves, être suspendues tout à fait, tandis que des chapitres déjà clôturés pourraient être rouverts ; les bénéfices que confère une intégration plus étroite, comme l’accès aux programmes de l’UE, pourraient être momentanément interrompus ou supprimés, et la portée et l’intensité du financement de l’UE pourraient être revues à la baisse”.
Elle propose également de “regrouper les chapitres de négociation en six groupes thématiques” , ce qui reviendrait à classer les 35 chapitres de l’acquis communautaire en six catégories pour plus de lisibilité : fondamentaux ; marché intérieur ; compétitivité et croissance inclusive ; programme environnemental et connectivité durable ; ressources ; agriculture et cohésion ; relations extérieures.
Cette nouvelle méthodologie, impulsée par la France, a été adoptée par le Conseil dans ses conclusions du 25 mars 2020. Elle devrait donc être pleinement intégrée aux prochains cadres de négociations (Albanie, Macédoine du nord…). Bien que les négociations d’adhésion soient déjà ouvertes pour la Serbie et le Monténégro, les deux pays ont accepté le principe de la nouvelle méthodologie.
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https://www.touteleurope.eu/fonctionnement-de-l-ue/la-procedure-d-adhesion-a-l-union-europeenne/