Le droit et la politique de concurrence européenne, jambe gauche de la réalisation du marche intérieur

Dans le monde, chaque pays organise sa propre politique de la concurrence. Bien que la plupart des accords de libre-échange entre pays prévoient des dispositions encadrant la concurrence, cette politique reste le plus souvent une compétence souveraine des Etats.

Mais dans l’Union européenne, les pays ont fait le choix de déléguer cette compétence à l’échelon européen. Leur objectif : permettre le bon fonctionnement du marché unique.

Les objectifs de la politique européenne de concurrence

La politique de la concurrence est une composante historique de la construction européenne, et ce depuis les années 1950. Dès 1957, le droit de la concurrence occupe une place majeure du traité de Rome instituant la Communauté économique européenne. Tel qu’il a été conçu, le marché commun européen (aujourd’hui “marché unique”) est supposé garantir et fonctionner avec une concurrence libre, loyale et non faussée.

Selon la théorie économique néoclassique, la concurrence “pure et parfaite” est atteinte lorsque le marché est composé d’une pluralité d’acteurs (élimination des monopoles ou oligopoles) qui rivalisent à armes égales (lutte contre les positions dominantes).

Cette concurrence se veut être un moyen d’amélioration économique : confrontées à une multitude de concurrents, les entreprises présentes sur un marché font face à une pression qui doit encourager l’innovation, améliorer leur efficacité et leur compétitivité. Cette concurrence conduit également à faire baisser les prix pour les consommateurs et augmenter la diversité des produits présents sur le marché. Les consommateurs peuvent accéder à plus de biens et de services, et à un coût moindre. Une meilleure concurrence est donc susceptible d’entraîner le progrès économique et social.

Cette politique concurrentielle donne à l’industrie européenne un cadre juridique et des conditions économiques qui doivent lui permettre de faire face à la concurrence internationale. Pour autant, la politique de concurrence de l’UE fait régulièrement l’objet de critiques. Elle est parfois accusée d’être inadaptée au monde actuel, où les acteurs économiques internationaux exercent parfois une position dominante sur les entreprises européennes, à l’image des géants du numérique comme Google ou Amazon.

Suite à la demande de plusieurs pays en 2020 (Allemagne, France, Italie et Pologne) l’invitant à réformer la politique de la concurrence, la Commission européenne a débuté un réexamen de ses instruments. En novembre 2021, elle a procédé à des premiers ajustements pour faire face à la pandémie de Covid-19 et autoriser un soutien plus important à certains secteurs comme les semi-conducteurs.

Une compétence exclusive

La politique européenne de la concurrence figure parmi les compétences exclusives de l’Union : aucun Etat ne peut légiférer en matière de concurrence indépendamment des autres. Les grands principes de cette politique sont définis par les traités européens, notamment les articles 101 à 109 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

En outre, le Parlement européen dispose d’un pouvoir limité de consultation en matière de concurrence : les nouvelles règles sont proposées par la Commission européenne, avant d’être amendées et adoptées par le Conseil de l’UE qui réunit les Etats membres.

Mais c’est à la Commission européenne que revient la responsabilité de faire respecter ces règles par les Etats membres et les entreprises, y compris celles de pays tiers lorsqu’elles agissent sur le territoire européen. Elle dispose de pouvoirs d’enquête et de sanction, et peut saisir la Cour de justice de l’Union européenne lorsqu’elle constate une infraction.

La direction générale de la Concurrence (DG COMP) dispose en particulier d’un pouvoir d’enquête sur les pratiques des entreprises, lui donnant la possibilité de lancer des procédures à leur encontre et, in fine, de prononcer ces sanctions, qui peuvent atteindre jusqu’à 10 % du chiffre d’affaires mondial de l’entreprise.

Enfin, la Commission ne s’intéresse qu’aux cas ayant un impact européen, selon différents critères comme le chiffre d’affaires en jeu, entre autres. Les cas de moindre ampleur sont de la responsabilité des autorités nationales de la concurrence.

Les règles de la politique européen de concurrence

Le droit européen de la concurrence interdit :

• les accords faussant la concurrence entre les entreprises : ententes, fixation des prix ou quotas de production décidées d’un commun accord, ou partage concerté du marché entre entreprises…

Après une enquête d’une durée de plusieurs années, la Commission européenne a par exemple condamné en 2016 cinq constructeurs automobiles – DAF Trucks (Pays-Bas), Daimler (Allemagne), Iveco (Italie) et les Suédois Volvo et Scania – à se partager une amende record de 2,93 milliards de dollars. En cause : une entente (dénoncée par l’un de ses membres) sur le prix et le calendrier d’introduction des technologies permettant de diminuer les émissions polluantes. L’objectif : faire payer aux acheteurs les coûts de mise en conformité avec les règles en matière d’émissions de CO2…

Certains accords peuvent être exemptés de cette interdiction lorsqu’ils contribuent à l’amélioration de la production ou de la distribution des produits ou à promouvoir le progrès technique ou économique : accords visant à partager les coûts ou les risques, à accélérer l’innovation au moyen de la coopération en matière de recherche et de développement… Les plus petites entreprises (principe des minimis) et les accords d’importance mineure ne sont également pas concernés par ces règles.

• les abus de position dominante : lorsqu’une entreprise qui domine un marché donné abuse de cette position pour proposer des conditions de vente déloyales, par exemple des prix excessivement élevés ou au contraire trop bas. Les positions dominantes ne sont pas interdites, seulement les abus.

En septembre 2017, la Commission européenne a condamné Google pour abus de position dominante. L’entreprise américaine a été accusée d’accorder à son propre service de comparaison des prix – Google Shopping – une place prépondérante, rétrogradant les comparateurs de prix concurrents plus bas sur la page, dans les résultats de recherche. Le service de Google n’était pas soumis aux algorithmes de recherche générique de Google. Ainsi Google Shopping était relativement plus utilisé car bien plus visible, empêchant d’autres entreprises de lui faire concurrence et les consommateurs européens de bénéficier des services. Outre une amende de 2,42 milliards d’euros, le géant américain s’est vu contraint de mettre fin à ce comportement illégal sous 90 jours.

Auparavant, d’autres firmes ont également été sanctionnées pour abus de position dominante, dont Microsoft pour avoir systématiquement incorporé son propre moteur de recherche à son système Windows 7, ou encore Gazprom, pour avoir pratiqué des prix trop élevés dans huit pays d’Europe orientale.

• les concentrations (fusion entre deux entreprises, prise de contrôle ou création d’une entreprise commune) et acquisitions de dimension européenne qui donnent lieu à une importante diminution de la concurrence ;

Une concentration est interdite en droit européen si elle crée ou renforce une position dominante susceptible de conduire à des abus. La Commission les surveille de près, selon différents critères comme le chiffre d’affaires des parties prenantes et le nombre d’Etats membres concernés. Elle doit être avertie des concentrations prévues si l’entreprise qui en résulte prévoit de dépasser certains plafonds. Dans le cas contraire, les autorités nationales de la concurrence peuvent les examiner.

Les fusions sont autorisées la plupart du temps : de 2009 à 2019, seuls neuf cas examinés sur les 3 000 ont été interdits. En février 2019 toutefois, la Commission a refusé le projet d’acquisition du français Alstom par l’allemand Siemens dans le secteur ferroviaire. “Cette concentration aurait entraîné une hausse des prix pour les systèmes de signalisation qui assurent la sécurité des passagers et pour les futures générations de trains à très grande vitesse”, avait alors expliqué la commissaire européenne à la Concurrence Margrethe Vestager. Ce qui aurait conduit à une augmentation des prix pour les passagers. Sa décision a toutefois été critiquée par le gouvernement français pour avoir empêché la création d’un “champion européen” capable de faire face à la concurrence chinoise dans le secteur ferroviaire. Alstom a finalement fusionné avec la société canadienne Bombardier.

Le contrôle des concentrations est apparu dans les années 1990 : à l’époque, de nombreux secteurs auparavant confiés à des monopoles nationaux on été ouverts à la concurrence sous l’impulsion des politiques européennes.

• les aides d’Etat, qui permettent à un pays de soutenir certaines de ses entreprises ou certains produits (subventions, prêts à conditions favorables, exonération d’impôts…), lorsque celles-ci entraînent des restrictions de concurrence.

Ces règles visent à empêcher un Etat d’accorder un traitement préférentiel à certaines entreprises ou à certains secteurs au détriment des autres Etats membres.

Il existe un certain nombre d’exemptions permettant à un gouvernement de recourir aux aides d’Etat, notamment lorsqu’elles répondent à des objectifs spécifiques d’importance supérieure, comme pour faire face à des perturbations économiques importantes ou pour des motifs d’intérêt européen commun. La Commission a d’ailleurs assoupli ces règles de mars 2020 à juin 2022 pour permettre aux Vingt-Sept d’aider leurs entreprises en difficulté en raison de la pandémie de Covid-19.

Certaines catégories d’entreprises (notamment les plus petites), de secteurs (recherche, développement et innovation) ou de modalités d’aides (capital-investissement, formation, aides en faveur des travailleurs défavorisés et handicapés) sont également exemptées de ces interdictions. La Commission peut aussi autoriser le soutien étatique à des initiatives ciblées dans le cadre des projets importants d’intérêt européen commun (PIIEC).

En dehors de ces cas généraux, les Etats doivent notifier à la Commission tout projet d’aide d’Etat, qui ne peut être mise en place qu’une fois son approbation donnée.

La Commission européenne s’attaque notamment aux distorsions de concurrence dans le domaine fiscal. Afin d’attirer des grandes entreprises, certains Etats leur accordent des avantages fiscaux au cas par cas. La Commission considère que ces pratiques, assimilées à des aides d’Etat, faussent la concurrence. Apple s’est ainsi vue infliger une obligation de remboursement de 13 milliards d’euros en 2016 pour avoir bénéficié d’un traitement fiscal privilégié en Irlande. L’entreprise française Engie, possédée à 33 % par l’Etat, a également été condamnée par la Commission européenne à rembourser 120 millions d’euros au Luxembourg, en remboursement d’un accord fiscal jugé avantageux.