Marché unique, union douanière, accord de libre-échange… quelles différences ?

Actualité

24.06.2019

Marie Guitton

Crédits : Toute l’Europe

Les élus du Royaume-Uni cherchent toujours une solution qui permettrait à leur pays de sortir de l’Union européenne de façon ordonnée, en évitant un rétablissement trop brutal des frontières qui entraverait notamment – du jour au lendemain – la circulation des marchandises.

L’accord de sortie présenté en novembre 2018 par Theresa May et les négociateurs de Bruxelles prévoyait la mise en place d’un « territoire douanier unique » provisoire, le temps de conclure de nouveaux accords commerciaux qui garantiraient la fluidité des échanges entre l’Irlande et l’Irlande du Nord. Cette solution, appelée « backstop » ou « filet de sécurité« , a néanmoins été rejetée trois fois par les députés britanniques et plusieurs alternatives ont donc été mises sur la table entre l’hiver et le printemps 2019.

Brexit : quelles conséquences pour les deux Irlande ?

Si aucune n’a obtenu le soutien d’une majorité d’élus, elles demeurent toutes disponibles à ce stade, la date du Brexit ayant été reportée au 31 octobre. Parmi celles ayant été évoquées figurent : l’adhésion du Royaume-Uni à l’Espace économique européen (EEE) avec ou sans la mise en place d’un « régime douanier global » ; l’ouverture de négociations pour créer une « union douanière permanente » entre le Royaume-Uni et l’UE ; voire l’annulation du Brexit et le maintien dans le marché unique.

Mais que veulent dire – concrètement – ces options ? Ressemblent-elles plutôt à ce qui existe déjà entre l’Union européenne et la Norvège, l’Union européenne et la Turquie, ou encore l’UE et le Canada ? Au-delà des marchandises, auraient-elles aussi des répercussions sur les Européens installés à Londres, et vice-versa ?

 

1- Rester dans le marché unique européen (et l’union douanière de l’UE)

Cette option correspond au stade maximal d’intégration, aujourd’hui réservé aux seuls Etats membres de l’Union européenne. Pour rester dans le marché unique européen, il n’y aurait donc qu’une seule solution : le Royaume-Uni devrait annuler le Brexit.

Être dans ce marché unique implique de respecter la libre circulation des biens, des services, des capitaux… et des personnes ; de respecter la règlementation européenne relative à la qualité et la sécurité des produits ; de supprimer les contrôles douaniers sur les biens circulant entre les pays de l’UE et d’appliquer les tarifs fixés par l’UE vis-à-vis des marchandises en provenance de pays tiers (c’est l’union douanière de l’UE) ; mais aussi de se soumettre au régime européen de contrôle des aides d’Etat ; d’accepter la juridiction de la Cour de justice de l’UE ; de contribuer au budget de l’UE… etc.

Liberté d’installation des citoyens européens

Faire partie du marché unique implique de respecter la liberté d’installation des citoyens européens. Tant que le Royaume-Uni est dans l’UE, cela signifie que les Européens sont libres de vivre et de travailler outre-Manche, et vice-versa.

Pour les pays tiers, toutes les possibilités de relation commerciale avec l’Union européenne sont des déclinaisons – moins poussées – du marché unique. Quelle que soit l’option retenue après le Brexit, dès lors que le Royaume-Uni aura quitté l’UE, un ou plusieurs éléments s’écarteront donc de ce modèle.

« Habituellement, nos accords ont pour objectif de fluidifier les échanges et d’ouvrir les frontières. Cette fois, on va à rebrousse-poil« , souffle un responsable européen interrogé par Toute l’Europe.

Voici donc la palette d’options à disposition des négociateurs, dans le cas où le Brexit finirait bel et bien par être concrétisé :

 

2- Créer une union douanière

Mettre en place une union douanière consiste à supprimer les droits de douane aux frontières intérieures de cette union (sur tout ou partie des produits en circulation), mais aussi à fixer des tarifs douaniers communs vis-à-vis des pays tiers.

Actuellement, le Mercosur, en Amérique du Sud, est le principal exemple d’union douanière dans le monde.

Une telle option entre le Royaume-Uni et l’UE permettrait de ne pas avoir à restaurer des contrôles douaniers entre leurs frontières. Ces contrôles, purement tarifaires (et non pas qualitatifs), visent en effet à s’assurer de l’origine géographique des produits, afin de vérifier le régime douanier auquel ils sont soumis (et donc leur prix). Au sein d’une union douanière, le fait de fixer des tarifs douaniers communs vis-à-vis des pays des tiers – aux frontières extérieures de l’Union – rend cette formalité inutile.

Le 27 mars dernier, à la Chambre des commune, une motion déposée par le conservateur europhile Kenneth Clarke, notamment soutenue par l’ancien ministre Oliver Letwin et la travailliste Yvette Cooper, a ainsi suggéré que l’accord de sortie devrait « au minimum inclure un engagement à négocier l’instauration d’une union douanière permanente et globale entre le Royaume-Uni et l’UE« . Mais elle demanderait un degré de coordination important qui n’est pas toujours jugé intéressant outre-Manche…

En effet, l’Union européenne n’a créé jusqu’à aujourd’hui qu’une seule union douanière : avec la Turquie. Or cette étape avait été franchie en vue de l’adhésion d’Ankara à l’Union européenne… pas en vue d’un divorce. Et alors que cette perspective s’est éloignée ces dernières années, ce partenariat – relativement asymétrique – fait aujourd’hui peser des contraintes importantes sur le régime. Car dans les faits, c’est l’UE qui fixe les tarifs douaniers extérieurs qui s’appliquent vis-à-vis des pays tiers, et non pas Ankara. La Turquie ne peut donc pas, de son propre chef, décider de signer des accords de libre-échange. Par ailleurs, lorsque Bruxelles supprime des droits de douane sur les produits canadiens, par exemple, cela signifie que ces mêmes produits peuvent aussi pénétrer sans taxe sur le marché turc. Alors qu’à l’inverse, les produits turcs qui arrivent à Ottawa (et ne font pas partie de l’accord de libre-échange UE-Canada) sont toujours soumis à des droits de douane canadiens… Cela oblige la Turquie, à chaque fois avec un train de retard, à négocier elle aussi des tarifs préférentiels avec les nouveaux partenaires de l’UE.

Outre-Manche, une telle option est donc exclue par les partisans d’un Brexit dur, qui souhaitent que le Royaume-Uni recouvre sa pleine liberté en matière commerciale et puisse signer des accords de libre-échange comme il l’entend avec les pays tiers.

Pas de libre installation des citoyens européens

L’union douanière ne concerne que les marchandises, pas les personnes. Une telle option ne contraindrait donc pas les Britanniques à accueillir de nouveaux résidents européens.

 

3- Adhérer à l’Espace économique européen

Une autre forme d’accord commercial consiste à s’entendre sur les normes relatives à la « qualité » des biens échangés (règles sanitaires, sécurité des produits, etc.), pour lever cette partie-là des contrôles aux frontières.

Dans les faits, cela consiste, pour un pays tiers (hors UE), à appliquer les règles européennes afin d’éviter, non pas des contrôles douaniers, mais des contrôles règlementaires lors des opérations d’import/export avec l’Union européenne.

Aujourd’hui, c’est la relation qui unit l’UE avec les trois pays de l’Espace économique européen (EEE) : la Norvège, le Liechtenstein et l’Islande. Ces pays restent libres de fixer leurs tarifs douaniers, mais ils acceptent de s’aligner sur les règles européennes – par exemple en matière de protection des consommateurs – au fur et à mesure de leur évolution ; et l’UE considère que les contrôles effectués par leurs autorités sanitaires suffisent à garantir la qualité des produits, sans qu’il soit nécessaire de les re-contrôler à la frontière. En ce sens, « l’EEE va au-delà des accords de libre-échange classiques« , explique le site internet du Parlement européen.

Faire partie de l’Espace économique européen – et donc accéder de manière facilitée à l’immense marché européen – implique néanmoins de nombreuses contreparties, notamment contribuer au budget communautaire, reconnaître le pouvoir de la CJUE, accepter le régime européen de contrôle des aides d’Etat… et, sauf exception, respecter les quatre grandes libertés de circulation : des marchandises, des services, des capitaux et des personnes. Or c’est précisément ce dont ne veulent pas les élus britanniques partisans du Brexit, qui souhaitent que leur pays retrouve son autonomie, notamment en matière d’immigration. Ils refusent que des travailleurs français, polonais ou grecs, par exemple, puissent s’installer librement outre-Manche pour y travailler.

Liberté d’installation des citoyens européens

Faire partie de l’EEE implique de respecter la liberté d’installation des citoyens européens. Cela signifie aujourd’hui, par exemple, que les Européens sont libres de vivre et de travailler en Norvège, et vice-versa.

En revanche, et c’est l’une des limites de l’accord EEE, ces dispositions contraignantes ne concernent pas l’union douanière de l’UE. Les contrôles douaniers sont donc maintenus entre l’UE et les pays de l’EEE, qui restent libres de fixer leurs tarifs douaniers vis-à-vis des pays tiers.

L’exception suisse

Depuis son entrée en vigueur en 1994, l’Espace économique européen vise à étendre le marché intérieur de l’Union européenne aux pays membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE). Par exception, la Suisse, qui fait partie de l’AELE, a refusé d’adhérer à l’EEE. Aujourd’hui, ses relations avec l’UE sont encadrées par une série d’accords bilatéraux (plus de 120 !), dont un accord de libre-échange signé en 1972 et un accord sur la libre circulation des personnes adopté en 1999.

A l’avenir, l’Union européenne ne compte pas renouveler cette expérience suisse, ce partenariat ad hoc basé sur une multitude d’accords négociés à la carte. Lorsque le Royaume-Uni quittera l’Union européenne, s’il souhaite conserver une autonomie douanière tout en continuant de participer au marché unique de l’UE, il devra donc intégrer l’AELE et devenir membre de l’EEE. « Cette hypothèse est toutefois jugée irréaliste, car elle imposerait au Royaume-Uni d’accepter la législation européenne, le versement de paiements à l’Union, ainsi que la juridiction de la Cour de justice de l’Union européenne« , indique le Parlement européen.

 

4- Conclure un accord de libre-échange

C’est l’option commerciale de base, qui unit généralement l’Union européenne aux Etats qui n’en sont pas membres, comme le Canada ou encore le Japon. L’idée est de faciliter les échanges en éliminant les droits de douane sur la plupart des biens, mais sans fixer de tarifs douaniers communs aux frontières extérieures (contrairement à l’union douanière).

Des contrôles douaniers sont donc maintenus entre l’UE et le pays partenaire, visant à s’assurer que les produits importés en Europe ont bien été fabriqués dans le pays partenaire. Il ne faudrait pas, par exemple, qu’une voiture américaine (normalement taxée à son entrée dans l’UE) puisse pénétrer le marché européen sans droit de douane, simplement parce qu’elle aurait transité par le marché canadien.

Les accords de libre-échange ne prévoient pas non plus la levée des contrôles règlementaires sur les marchandises à l’entrée dans l’UE. Et encore moins la libre installation des travailleurs.

 

5- Combiner plusieurs options, douanières et règlementaires

Plusieurs solutions proposées le 27 mars par les députés britanniques pro-européens associent certaines caractéristiques douanières et règlementaires des options précitées.

• EEE + accord de libre échange

L’ancien secrétaire d’Etat à l’Agriculture George Eustice, avec le soutien de députés conservateurs, a ainsi proposé d’adhérer à l’EEE, tout en recherchant « un nouvel accord relatif à la frontière avec l’Irlande du Nord et au commerce agroalimentaire« . En effet, les pays de l’Espace économique européen peuvent, en parallèle d’un alignement sur les règles de l’UE, négocier un accord de libre-échange avec l’Union pour restreindre les droits de douane dans certains secteurs (c’est « l’option norvégienne« ). Théoriquement, le Royaume-Uni pourrait donc, lui aussi, continuer à participer aux grandes lignes du marché unique de l’UE (hors union douanière), tout en négociant un accord commercial spécifique concernant l’île d’Irlande, afin d’y préserver la fluidité des échanges. Néanmoins, si cette solution permettrait bien de supprimer les contrôles règlementaires et de réduire les droits de douane sur de nombreux produits, elle n’empêcherait pas le rétablissement de contrôles douaniers entre les deux Irlande.

• Union douanière + alignement sur le droit européen
  

Les travaillistes pro-européens sont, pour leur part, allés plus loin en proposant un « plan alternatif » qui prévoit à la fois « l’instauration d’une union douanière permanente entre le Royaume-Uni et l’UE » et « un alignement étroit sur le marché unique, un alignement dynamique sur le droit européen« . En d’autres termes, il s’agirait de mettre en place une sorte d’union douanière renforcée, avec application des règles européennes (plus ou moins comme pour les pays de l’EEE), afin d’éviter à la fois les contrôles douaniers et les contrôles règlementaires entre le Royaume-Uni et l’UE. Le Royaume-Uni ne recouvrerait néanmoins pas sa liberté pour signer des accords commerciaux avec les pays tiers. Les partisans d’un Brexit dur s’y opposent donc.

• EEE + union douanière provisoire

Des députés conservateurs et travaillistes pro-européens ont aussi suggéré que le Royaume-Uni entre dans l’Espace économique européen, et mette provisoirement en place une union douanière avec l’UE, qui resterait en vigueur « au moins jusqu’à ce que des accords alternatifs » aient été trouvés pour éviter le rétablissement d’une « frontière rigide sur l’île d’Irlande« . Cette solution se rapproche néanmoins de celle prévue dans l’accord de retrait négocié par Theresa May et l’UE… et qui est fermement rejetée par les Brexiters.

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• Accord de libre échange préférentiel provisoire

Enfin, le 27 mars, un groupe de députés conservateurs a demandé au gouvernement britannique, dans le cas où le Royaume-Uni « ne serait pas en mesure de mettre en œuvre un accord de retrait avec l’Union« , de « chercher à conclure immédiatement » un accord commercial « préférentiel » avec l’UE. L’idée, pour ces députés, est de garantir que « 100 % des marchandises » pourraient continuer à être échangées entre le Royaume-Uni et l’UE, sans aucun droit de douane ni restriction quantitative, « pendant une période pouvant aller jusqu’à deux ans après le départ du Royaume-Uni de l’UE« . Pendant cette période, le pays veillerait au respect « de l’acquis législatif de l’UE » et verserait à l’Union « un montant équivalent à la contribution financière annuelle nette du Royaume-Uni à l’UE« . Dans l’accord de retrait négocié avec Theresa May, l’Union européenne a toutefois posé des conditions à la mise en place d’une telle période de transition. C’est le backstop, un « filet de sécurité » que les Européens refusent d’arrêter à une date fixe : il s’appliquerait tant qu’aucun accord alternatif satisfaisant n’aurait été trouvé.

 

6- Le backstop, une union douanière provisoire, mais à durée indéterminée

Dans le projet d’accord de sortie présenté en novembre 2018, les négociateurs européens et britanniques se sont entendus sur la mise en place d’une période de transition de plusieurs mois, le temps d’organiser leur future relation commerciale tout en préservant – pendant toute la durée des négociations – la libre circulation entre la République d’Irlande et la province britannique d’Irlande du Nord.

En effet, après le divorce, une véritable frontière physique devrait théoriquement être rétablie pour contrôler les passages de personnes et de marchandises entre les deux parties de l’île. Or actuellement 30 000 travailleurs transfrontaliers passent quotidiennement la frontière, longue de 500 km et percée de 400 passages routiers. Et 57 % des exportations nord-irlandaises sont envoyées dans l’UE, dont 21 % vers la République d’Irlande.

Dès le mois de décembre 2017, pour respecter les accords de paix de Belfast de 1998, un grand principe a donc été entériné entre Bruxelles et Londres : « Nous garantirons qu’il n’y aura pas de frontière dure » rétablie entre les deux Irlande, avait affirmé Theresa May.

La solution provisoire trouvée dans l’accord du 13 novembre 2018 consiste à maintenir à la fois l’Irlande du Nord et le reste du Royaume Uni dans un « filet de sécurité » (appelé « backstop » en anglais) : tant qu’aucune autre solution satisfaisante ne sera trouvée, y compris après la fin de la période de transition, pour garantir la fluidité de la circulation entre les deux Irlande, l’UE et le Royaume-Uni resteront regroupés dans une douanière. En parallèle, l’Irlande du Nord s’alignera sur la règlementation européenne (plus ou moins comme les pays de l’EEE), afin d’éviter le rétablissement de contrôles sur la qualité des produits.

L’ancien Etat membre serait donc tenu d’appliquer le tarif douanier extérieur européen à l’égard des Etats tiers, tandis que l’Irlande du Nord devrait continuer d’appliquer un certain nombre de normes sociales, environnementales et économiques européennes, sans avoir pris part à leur adoption au sein des institutions européennes. Inacceptable, pour les partisans du Brexit qui désespèrent de voir leur pays reprendre un jour la main sur sa politique commerciale.

Pas de libre installation des citoyens européens

Le backstop a uniquement trait à la circulation des marchandises. Mais l’accord de sortie dans lequel il est formalisé compte de nombreuses autres dispositions. En matière de circulation des personnes, il prévoit que les citoyens européens et les citoyens britanniques déjà établis de part et d’autre de façon permanente au moment du Brexit pourront continuer à y travailler, y étudier et y mener leur vie comme avant. Les nouveaux arrivants, qui s’y installeront avant la fin de la période de transition, obtiendront un droit de résidence permanent au bout de cinq ans de séjour. A l’inverse, une fois obtenu, ce droit sera perdu en cas d’absence pendant plus de cinq ans.

 

7- Le no deal et le rétablissement de toutes les frontières

Faute de s’entendre sur l’une des alternatives pré-citées, c’est l’option la plus radicale qui s’offre aux Britanniques. Une sortie « sans accord« .

Cela signifierait que, du jour au lendemain, le Royaume-Uni serait considéré comme un pays tiers aux yeux de l’Union européenne. Les frontières (et donc les contrôles) seraient pleinement rétablies, aussi bien en ce qui concerne les marchandises que les personnes. Et y compris entre les deux Irlande, ce qui contreviendrait à l’accord de paix signé à Belfast en 1998 pour mettre fin à des décennies de guerre civile.

Le Royaume-Uni serait libre de choisir ses propres normes (sanitaires, sécuritaires, etc.) et de fixer ses propres tarifs douaniers vis-à-vis des pays tiers. Mais il n’aurait plus aucune carte d’entrée privilégiée sur le marché européen. Pas même les droits de douane allégés dont disposent le Japon et le Canada…