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Synthèse
05.07.2019
Le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité est chargé de mener la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). A ce titre, il est la voix de l’Union européenne en matière de politique étrangère et la représente dans ce domaine.
Federica Mogherini, l’actuelle haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité depuis le 1er novembre 2014 – Crédits : Raul Mee / Flickr
Ses fonctions
Les fonctions du haut représentant de l’Union sont définies aux articles 18 et 27 du traité sur l’Union européenne (TUE) selon lesquels le haut représentant :
- conduit la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l’Union ; contribue par ses propositions à l’élaboration de cette politique et l’exécute en tant que mandataire du Conseil, et assure la mise en œuvre des décisions adoptées dans ce domaine ;
- préside le Conseil des Affaires étrangères ;
- est l’un des vice-présidents de la Commission. Il veille à la cohérence de l’action extérieure de l’Union. Il est chargé, au sein de la Commission, des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l’action extérieure de l’Union ;
- représente l’Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, conduit au nom de l’Union le dialogue politique avec les tiers et exprime la position de l’Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales ;
- exerce son autorité sur le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) et sur les délégations de l’Union dans les pays tiers et auprès des organisations internationales.
A titre d’exemple, Federica Mogherini, l’actuelle haute représentante, a joué un rôle clé dans la mise en place de l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien en 2015. Ou encore dans celle de sanctions européennes contre la Russie à la suite de l’annexion de la Crimée par celle-ci en 2014.
Le Service européen pour l’action extérieure (SEAE)
Le traité sur l’Union européenne (TUE)
Sa nomination
Le haut représentant de l’Union est nommé à la majorité qualifiée renforcée par le Conseil européen, avec l’accord du président de la Commission (article 18 du TUE). Il faut donc que sa nomination soit approuvée par 72 % des Etats membres représentant 65 % de la population de l’UE (article 238.2 TFUE). Le Conseil peut mettre fin à son mandat selon la même procédure.
Le haut représentant est soumis, en même temps que le collège de la Commission européenne, à un vote d’approbation du Parlement européen pour un mandat de 5 ans.
A ce titre, Federica Mogherini ayant entamé son mandat le 1er novembre 2014, son remplaçant à ce poste devrait prendre sa suite le 1er novembre 2019. Début juillet, les chefs d’Etat et de gouvernement des Vingt-Huit ont attribué ce poste au socialiste espagnol Josep Borrell.
Ses pouvoirs
Le haut représentant dispose de différents moyens pour agir.
Ainsi, selon l’article 30 du TUE, il peut, avec le soutien de la Commission, ou seul, saisir le Conseil de toute question relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et soumettre des initiatives ou des propositions au Conseil.
Dans l’exercice de sa mission, le haut représentant est épaulé par un service européen pour l’action extérieure composé de fonctionnaires originaires des services compétents du secrétariat général du Conseil et de la Commission, et de diplomates nationaux détachés, selon l’article 27 du TUE.
Le haut représentant travaille en collaboration avec les services diplomatiques des États membres. Il peut également s’appuyer sur les représentants de la Commission à l’étranger qui exercent leur mission sous son autorité.
Un comité politique et de sécurité suit également la situation internationale dans les domaines relevant de la politique étrangère et de sécurité commune. Ce dernier contribue à la définition des politiques en émettant des avis à l’intention du Conseil ou du haut représentant.
Ce comité surveille également la mise en œuvre des politiques convenues, sans préjudice aux attributions du haut représentant. Celui exerce enfin, sous la responsabilité du Conseil et du haut représentant, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion de crise (article 38 du TUE).
Enfin, le Conseil de l’UE peut, sur proposition du haut représentant, nommer un représentant spécial auquel est conféré un mandat en liaison avec des questions politiques particulières. Ce représentant exerce alors son mandat sous l’autorité du haut représentant (article 33 du TUE).
Le financement des missions du haut représentant revêt quelques particularités. Elles sont financées par le budget de l’UE sauf cas particuliers.
En effet, les activités concernant des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense ne sont pas à la charge du budget de l’Union. Elles sont financées par un fonds de lancement, constitué de contributions des États membres.
Lorsque la mission envisagée ne peut être mise à la charge du budget de l’Union, ce n’est que sur autorisation du Conseil que le haut représentant peut utiliser ce fonds. Par ailleurs, celui-ci doit faire un rapport au Conseil sur l’exécution de ce mandat (article 41 du TUE).
Ses responsabilités
Le haut représentant doit rendre compte de ses actes devant le Conseil européen (article 15 du TUE) ainsi que devant le Président de la Commission européenne et le Parlement européen (article 17 du TUE).
Il peut également présenter sa démission, si le président de la Commission le lui demande (article 17.6.c du TUE). Le haut représentant dépend du Conseil européen qui peut le démettre.
En tant que commissaire, le haut représentant est soumis au principe de collégialité de la Commission : il doit s’assurer du soutien de la majorité de ses collègues pour toute initiative dans les domaines de sa compétence.
Il est également soumis à ce titre au vote d’investiture du Parlement européen et perd sa fonction de commissaire en cas de vote d’une motion de censure.
Par ailleurs, il consulte régulièrement le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la politique de sécurité et de défense commune (PESD). Il le tient informé de l’évolution de ces politiques. Il veille à ce que les vues du Parlement européen soient prises en considération.
De son côté, le Parlement européen peut adresser des questions ou formuler des recommandations à l’intention du haut représentant.
Deux fois par an, un débat a lieu sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la politique de sécurité et de défense commune (article 36 TUE).
Un haut représentant à « triple casquette »
Prévu dès le projet de Constitution européenne, le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité devait initialement être un « ministre européen des affaires étrangères ».
Or, à l’époque, l’intitulé de ce poste a été à l’origine de nombreux débats. En effet, certains Etats membres, au premier rang desquels le Royaume-Uni, refusaient cette dénomination trop empreinte à leur goût de supranationalité. Le terme de haut représentant a donc été préféré à celui de ministre dans le traité de Lisbonne, qui a également renoncé à la mention d’une « diplomatie européenne ».
La création par le traité de Lisbonne d’un haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité avait pour premier objectif de rendre plus cohérente l’action de l’Union européenne sur la scène internationale dans ce domaine.
C’est pourquoi ce poste fusionne les fonctions de diplomatie politique jusqu’alors tenues par le secrétaire général du Conseil de l’Union européenne et haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), et celles de diplomatie « économique » tenues par le commissaire chargé des Relations extérieures.
Le haut représentant a donc une « triple casquette » : il préside le Conseil des ministres européens des Affaires étrangères (en lieu et place de la Présidence tournante qui demeure), il remplace le haut représentant pour la PESC et assure le rôle de vice-président de la Commission européenne en charge des relations extérieures.