La politique étrangère et de sécurité commune (PESC)

Synthèse

27.08.2018

Les objectifs de la PESC

L’action extérieure de l’UE

Le traité de Lisbonne inclut la PESC au sein d’un ensemble plus large intitulé « Action extérieure de l’Union européenne » (Titre V du TUE et cinquième partie du TFUE). Celle-ci comprend en outre la politique commerciale commune, la coopération avec les pays tiers et l’aide humanitaire.

Tandis que le traité de Maastricht définissait les objectifs propres à la PESC, le traité de Lisbonne les englobe au sein des objectifs de l’action extérieure de l’Union (article 21 TUE), à savoir :

• sauvegarder ses valeurs, ses intérêts fondamentaux, sa sécurité, son indépendance et son intégrité ;

• consolider et soutenir la démocratie, l’État de droit, les droits de l’homme et les principes du droit international ;

• préserver la paix, prévenir les conflits et renforcer la sécurité internationale ;

• soutenir le développement durable sur le plan économique, social et environnemental des pays en développement dans le but essentiel d’éradiquer la pauvreté ;

• encourager l’intégration de tous les pays dans l’économie mondiale, y compris par la suppression progressive des obstacles au commerce international ;

• contribuer à l’élaboration de mesures internationales pour préserver et améliorer la qualité de l’environnement et la gestion durable des ressources naturelles mondiales, afin d’assurer un développement durable ;

• aider les populations, les pays et les régions confrontés à des catastrophes naturelles ou d’origine humaine ;

• promouvoir un système international fondé sur une coopération multilatérale renforcée et une bonne gouvernance mondiale.

Les instruments de la PESC

Relations diplomatiques

L’UE entretient des relations diplomatiques avec la plupart des pays du monde. En dehors de ses frontières, elle est représentée par un réseau de 139 délégations, qui remplissent le rôle de véritables ambassades européennes.

Entérinée par le traité de Maastricht en 1992, la Politique étrangère et de sécurité commune permet à l’Union européenne de parler d’une seule voix sur la scène internationale, lorsque les intérêts communs des États membres le lui permettent.

L’UE adopte ainsi régulièrement des décisions sur ses intérêts et ses objectifs stratégiques, les actions à mener et les positions à adopter en matière de politique étrangère.

En pratique, les États membres réunis en Conseil définissent la politique européenne à l’égard de pays ou régions du monde ou sur des thèmes transversaux, comme la non-prolifération nucléaire, la prévention des conflits en Afrique ou encore le soutien à la Cour pénale internationale (positions communes). 

Ils mettent également en œuvre des moyens matériels et financiers dans le cadre d’actions communes, telles que la nomination de représentants spéciaux, la mise en place de programmes de déminage et bien sûr l’envoi de forces militaires ou civiles (politique de sécurité et de défense commune). Lors de crises internationales en particulier, les États membres tentent de définir une position européenne puis d’agir au plan diplomatique, voire civil ou militaire.

Sanctions contre les atteintes aux droits de l’homme

Lorsqu’elle constate des atteintes aux droits de l’homme dans un pays ou une région, l’Union européenne peut adopter des sanctions contre des personnes physiques ou morales : gels d’avoirs, embargos sur les armes, restrictions à l’admission sur le territoire de l’Union européenne, interdictions d’investir dans certaines compagnies nationales, suspensions des liaisons aériennes…

Parmi les nombreux exemples de positions et d’actions communes, l’Union européenne a exclu les Territoires occupés des accords de coopération avec Israël, inscrit la branche armée du Hezbollah sur sa liste noire des organisations terroristes, imposé des embargos et/ou des sanctions économiques et financières aux régimes syrien, biélorusse, iranien ou encore birman.

À la suite des attentats du 11 septembre 2001 et des divisions sur l’invasion en Irak au printemps 2003, les États membres ont souhaité se rassembler autour d’une Stratégie européenne de sécurité (SES). Adoptée lors du Conseil européen de décembre 2003, elle identifie les principales menaces auxquelles est confrontée l’Union européenne – terrorisme, grande criminalité, immigration clandestine, prolifération… –, mais sans toutefois apporter de solution concrète. Elle sera révisée en 2008 pour proposer des plans d’actions. En 2016, la Stratégie globale de l’Union européenne (SGUE) prend la place de la SES, avec une approche englobant les menaces nouvelles – cybercriminalité, changement climatique, sécurité maritime.

La Politique étrangère et de sécurité commune a été renforcée par le traité de Lisbonne de 2009, qui a créé le poste de Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, et mis en place un service diplomatique européen : le Service européen pour l’action extérieure (SEAE). Outre les structures spécifiques à la défense, les principaux organes de la PESC sont ainsi : 

• Le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité : il est le chef de la diplomatie européenne, chargé de conduire la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne. Ses tâches sont multiples : diriger la diplomatie traditionnelle, coordonner les autres instruments de politique étrangère, construire des consensus entre les 28 pays de l’UE, tenant compte de leurs priorités respectives, notamment en présidant les réunions mensuelles des ministres des affaires étrangères de l’UE (un rôle autrefois dévolu à la présidence tournante du Conseil), participer aux réunions régulières des dirigeants des pays de l’UE au sein du Conseil européen, représenter l’UE dans les instances internationales, telles que les Nations unies et diriger l’Agence européenne de défense et l’Institut d’études de sécurité de l’UE. Le Haut représentant fusionne l’ancien poste de Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune et celui de commissaire aux Relations extérieures, en vue de renforcer la cohérence de la politique extérieure de l’UE. Depuis 2009, le chef de la diplomatie européenne est également vice-président de la Commission européenne. La Britannique Catherine Ashton a été la première à occuper ce poste (2009-2014), auquel lui a succédé l’Italienne Federica Mogherini. Le Haut représentant est assisté par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE).

• Le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) : c’est le corps diplomatique de l’Union européenne composé de fonctionnaires des services compétents du secrétariat général du Conseil et de la Commission ainsi que de personnels détachés des services diplomatiques nationaux. Il aide le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité à mener la politique étrangère et de sécurité commune. Il dispose de délégations dans le monde entier, qui représentent l’UE dans son ensemble et travaillent pour le compte des Européens. Le SEAE fonctionne de manière autonome par rapport aux autres organes de l’UE, mais il est légalement tenu de garantir la cohérence de ses politiques avec les autres politiques européennes.

• Le Comité politique et de sécurité (COPS) : il est constitué des ambassadeurs des États membres et détient un rôle central dans la préparation et le suivi des travaux de la PESC. Il est chargé de préparer les discussions politiques des ministres des Affaires étrangères et négocie des projets de conclusions. Il exerce également, sous l’autorité du Conseil des ministres, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion des crises.

La prise de décision

Le financement de la PESC

La politique étrangère et de sécurité commune dispose d’un budget autonome qui couvre les dépenses administratives et opérationnelles (opérations civiles de la PSDC et représentants spéciaux, pour l’essentiel), à l’exception de celles ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense, et des cas où le Conseil en décide autrement à l’unanimité. Les dépenses non financées par le budget de l’Union sont à la charge des États membres (selon la clé du produit national brut).

L’article 24 du traité sur l’Union européenne stipule en outre que l’Union est compétente sur « tous les domaines de la politique étrangère ainsi que l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune ».

Malgré l’adjectif « commun » qui qualifie la PESC et désormais la PSDC, les États membres gardent néanmoins un rôle prépondérant dans la définition de la politique étrangère de l’Union européenne. La règle générale pour le processus décisionnel reste l’unanimité du Conseil européen et du Conseil de l’UE. Le premier « identifie les intérêts stratégiques de l’Union, fixe les objectifs et définit les orientations générales de la Politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense (…) ». Tandis que le second « élabore la politique étrangère et de sécurité commune et prend les décisions nécessaires à la définition et à la mise en œuvre de cette politique, sur la base des orientations générales et des lignes stratégiques définies par le Conseil européen » (art. 26 du traité sur l’Union européenne). La PESC est exécutée par le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et par les États membres.

Toutefois, la majorité qualifiée est acceptée pour certaines décisions qui s’appuient sur une décision préalable du Conseil européen, par exemple la mise en œuvre d’une action ou position de l’Union déjà adoptée, ou bien sur une proposition du Haut représentant, ou enfin pour la nomination de représentants spéciaux. Cette dérogation est tempérée par le principe de « l’abstention constructive » : un État peut décider de ne pas participer à une action votée par les autres à la majorité qualifiée. S’il estime ses intérêts vitaux menacés, il peut par ailleurs bloquer l’action commune qui ne pourra être débloquée que par un vote à l’unanimité. Enfin, les procédures de coopération renforcée et, pour la PSDC, de coopération structurée permanente, permettent à un nombre restreint d’États de prendre des mesures communes de politique étrangère.