La politique de sécurité et de défense commune (PSDC)

Synthèse

03.09.2018

Les objectifs de la PSDC

Les objectifs de la PSDC sont définis par l’article 42 du traité sur l’Union européenne (TUE). Celui-ci stipule que l’UE peut avoir recours à des moyens civils et militaires en dehors de l’Union « afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la charte des Nations unies ».

Sans remettre en cause le caractère spécifique des politiques de sécurité et de défense de chaque État membre (notamment dans le cadre de l’OTAN dont 22 des 28 pays de l’Union sont membres), la PSDC poursuit également l’objectif, à terme, d’une défense commune (art. 42 TUE).

Les instruments de la PSDC

Les opérations de sécurité et de défense

L’UE ne possède pas d’armée, mais elle est capable de conduire des opérations de gestion de crise avec une « force de réaction rapide » et des structures de commandements appropriées. Elle peut également fournir des agents de police pour les aspects civils de la gestion des crises. Ces capacités civiles et militaires sont mises à la disposition de l’UE par les États membres lorsqu’une mission est décidée, la PSDC fournissant le cadre pour identifier et développer ces capacités, les coordonner et les utiliser de façon autonome.

Les États membres peuvent mettre en œuvre un certain nombre d’opérations communes de sécurité et de défense. Celles-ci incluent (art. 43 TUE) : 

• les actions conjointes en matière de désarmement,

• les missions humanitaires et d’évacuation,

• les missions de conseil et d’assistance en matière militaire,

• les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix,

• les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits.

La PSDC vise également à lutter contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers sur leur territoire.
L’UE est présente aujourd’hui sur 3 continents au travers de missions de gestion des crises variées :

Opérations militaires

Des forces européennes autonomes sont aujourd’hui présentes :

• en Méditerranée (mission de lutte contre le trafic de migrants EU NAVFOR Med lancée en 2015)

• en République centrafricaine (mission de stabilisation EUFOR RCA lancée en 2014)

• au Mali (mission de formation militaire EUTM lancée en 2013).

• en Somalie (mission de formation militaire EUTM lancée en 2010)

• sur les côtes somaliennes (opération navale ATALANTE contre la piraterie lancée en 2008)

• en Bosnie-Herzégovine (mission de maintien de la paix ALTHEA lancée en 2004)

La 1ère mission militaire commune fut la mission ARTEMIS (du 12 juin au 1er septembre 2003) en République démocratique du Congo, qui avait pour objet de stabiliser la région de Bunia et de permettre l’acheminement de l’aide humanitaire.
Missions de gestion civile des crises :
L’UE assure actuellement 11 missions de police et de soutien aux forces de sécurité ou à l’État de droit, de renforcement capacitaire ou d’assistance aux frontières :

• en Europe (EULEX au Kosovo, EUBAM en Moldavie, EUAM en Ukraine, EUMM en Géorgie)

• au Moyen-Orient (EUPOL et EUBAM Rafah dans les territoires palestiniens et EUAM en Irak)

• en Afrique (EUBAM en Libye, EUCAP SAHEL au Mali, EUCAP au Niger et EUCAP sur la corne de l’Afrique) 

 

Le SEAE et la gestion de crise

Le Service européen pour l’action extérieure est chargé de relier les différentes composantes civiles et militaires de l’UE, afin de permettre une gestion des crises (ou plus récemment « réaction aux crises ») alliant ces deux aspects. Une coordination est nécessaire et s’avère complexe, car les outils militaires dont dispose l’Union relèvent du Conseil européen alors que les outils civils sont principalement de la compétence de la Commission européenne. Ainsi, pour répondre à une même crise plusieurs missions peuvent être mises en place parallèlement. C’est le cas au Mali avec les missions EUTM Mali et EUCAP SAHEL Mali, étant respectivement une mission militaire et une mission civile.

Un total de 18 autres missions, civiles et militaires confondues, ont été entreprises jusqu’à maintenant et sont aujourd’hui terminées. 

Les organes de la PSDC

Plusieurs structures permanentes participent à la PSDC : constitué de représentants des États, le Comité politique et de sécurité (COPS) exerce, sous l’autorité du Conseil et du Haut-représentant, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion des crises. Il reçoit des conseils et des recommandations du Comité militaire de l’UE (CMUE).L’État-major militaire de l’UE (EMUE) planifie, exécute et met en œuvre les décisions. La capacité civile de planification et de conduite (CPCC) assure la direction des opérations civiles. Enfin l’Agence européenne de défense (AED) vise à améliorer les capacités militaires des États membres. 

Une prise de décision intergouvernementale

 

Le Financement de la PSDC

Lorsque les dépenses opérationnelles de la PESC concernent des opérations ayant des implications militaires et de défense, le financement est assuré par les budgets nationaux des Etats membres. Un mécanisme de financement commun, dénommé Athena, permet à l’Union européenne de gérer plus efficacement le financement des opérations militaires et plus particulièrement des opérations de réaction rapide (missions humanitaires et d’évacuation).  

Les décisions en matière de politique de sécurité et de défense commune sont adoptées à l’unanimité par le Conseil de l’Union européenne sur proposition du Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ou sur initiative d’un État membre. Le Conseil européen identifie quant à lui « les intérêts stratégiques de l’Union, fixe les objectifs et définit les orientations générales de la PESC, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense ». Comme la PESC, la PSDC est exécutée par le Haut représentant de l’Union.

Le Haut représentant doit régulièrement consulter le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESC et de la PSDC, en veillant à ce que ses vues soient prises en considération. Le Parlement peut également adresser des questions ou formuler des recommandations à l’attention du Conseil et du Haut représentant de l’Union, et organise deux fois par an un débat sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la PESC, y compris la PSDC.

Les évolutions de la PSDC

Si la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) est instituée par le traité de Maastricht et la Déclaration de Petersberg en 1992, le sommet franco-britannique de Saint-Malo de 1998 définit le cadre et les objectifs de la Politique de défense et de sécurité européenne. La Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), alors intégrée à la PESC, est ainsi officiellement créée l’année suivante afin de gérer collectivement les crises internationales au moyen de plusieurs instruments militaires et civils.

L’Union européenne peut alors effectuer dans ce cadre des missions « de Petersberg » : humanitaires, évacuation, maintien de la paix et force de combat pour la gestion de crises.

Le traité de Lisbonne modifie profondément la PESD, rebaptisée Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) afin d’appuyer le caractère communautaire de la défense elle-même. Outre la création du poste de Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, les principaux changements opérés par le traité dans le domaine de la défense et de la sécurité sont de quatre ordres :

• Possibilité de coopération renforcée et de coopération structurée permanente
• Agence européenne de défense (AED)
• Clauses d’assistance mutuelle et de solidarité
• Élargissement du cadre d’action (actions conjointes de désarmement, conseil et assistance militaire, prévention des conflits et maintien de la paix, stabilisation à la fin des conflits)

Coopération renforcée et coopération structurée permanente

Afin de contourner les obligations d’unanimité dans plusieurs domaines, les États membres ont la possibilité de se rassembler en groupes restreints afin de constituer des « coopérations renforcées ». Ce type de coopération s’ouvre, avec le traité de Lisbonne, à la défense européenne.

En outre, la « coopération structurée permanente » (CSP), réservée aux États dont les efforts de défense sont les plus importants, engagent ceux qui le souhaitent à augmenter ensemble leurs investissements, rapprocher leurs outils de défense, renforcer l’interopérabilité des matériels et participer à des programmes d’équipement dans le cadre de l’Agence européenne de défense. Une telle CSP a été officiellement mise en oeuvre en décembre 2017.

De plus le Conseil peut également, à l’unanimité et sous certaines conditions, confier une mission militaire à un groupe d’États membres s’ils le souhaitent. Une telle mission implique également le haut représentant de l’Union.

Agence européenne de défense (AED)

L’Agence européenne de défense (AED) est créée en 2004 pour améliorer progressivement les capacités militaires des États membres dans le domaine de la gestion des crises, de promouvoir et de renforcer la coopération européenne en matière d’armement.

Elle doit également renforcer la base industrielle et technologique européenne dans le domaine de la défense, créer un marché européen concurrentiel des équipements de défense, et favoriser la recherche. Tous les États membres sauf le Danemark y participent.

Clauses d’assistance mutuelle et de solidarité

Le traité de Lisbonne introduit, en son article 42.7, une clause de défense mutuelle, disposant que « au cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir« .

Cette clause est inspirée d’une disposition de l’Union de l’Europe occidentale (UEO), également à l’origine de l’article 5 du traité instituant l’OTAN. L’UEO comprend 10 États signataires, qui font tous partie de l’Union des 28.

Une fois invoqué, le mécanisme d’assistance mutuelle implique tout d’abord la reconnaissance d’une agression armée sur le sol européen : ce n’est plus un État seul qui est considéré comme visé, mais l’Union dans son ensemble. Seront alors ouvertes les actions d’aide (mesures politiques et financières) et d’assistance (mesure d’ordre militaire). 

Bien qu’obligatoire, la clause de défense mutuelle ne permet pas de remettre en cause le statut des États neutres de l’Union européenne, soit l’Irlande, la Suède, la Finlande, l’Autriche et Malte.

Vers une Europe de la défense ?

Depuis le milieu de l’année 2017, la construction d’une défense commune réellement ambitieuse est relancée, notamment à l’initiative du président français Emmanuel Macron et de la chancelière allemande Angela Merkel. Ces nouvelles avancées sont notamment la conséquence de l’élection de Donald Trump – qui impose la problématique d’une défense européenne moins dépendante des États-Unis – et du Brexit – les Britanniques ayant toujours fait blocage a une organisation européenne concurrente de l’OTAN.

La pièce-maîtresse de ce début d’Europe de la défense prend la forme d’une Coopération structurée permanente, à laquelle l’ensemble des Etats membres à l’exception du Danemark, de Malte et du Royaume-Uni a décidé de participer.

Par ailleurs, un Fonds européen de défense a été lancé en septembre 2016, avec une phase pilote de 590 millions d’euros. Le Fonds européen de défense devrait bénéficier de 13 milliards d’euros dans le budget 2021-2027 et aura pour finalité de stimuler les projets transnationaux de coopération industrielle. Une enveloppe de 6,5 milliards sera de plus consacrée au développement d’infrastructures pour fluidifier la mobilité des troupes entre les États membres.

Par ailleurs, il est proposé de mettre en place un fonds extra-budgétaire pouvant aller jusqu’à 10,5 milliards d’euros sur la même période, visant à participer au financement d’opérations militaires extérieures de manière plus conséquente.