La politique de sécurité et de défense commune (PSDC)

Les objectifs de la PSDC

Les objectifs de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC, anciennement politique européenne de sécurité et de défense, PESD) sont définis à l’article 42 du traité sur l’Union européenne (TUE).

Celui-ci affirme que l’UE peut avoir recours à des moyens civils et militaires en dehors de l’Union “afin d’assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la charte des Nations unies”.

Sans remettre en cause le caractère spécifique des politiques de sécurité et de défense de chaque État membre (notamment développées dans le cadre de l’Otan, dont 21 des 27 pays de l’UE sont membres), la PSDC poursuit également l’objectif de définir progressivement une “politique de défense commune de l’Union”. “Elle conduira à une défense commune, dès lors que le Conseil européen, statuant à l’unanimité, en aura décidé ainsi”, précise le traité.

Les moyens et les missions

L’UE ne possédant pas d’armée, les capacités civiles et militaires qu’elle est en mesure de mobiliser sont mises à sa disposition par les États membres lorsqu’une mission est lancée par le Conseil. La PSDC sert de cadre pour identifier ces capacités, les coordonner et les utiliser de façon autonome.

Les États membres peuvent mettre en œuvre un certain nombre d’opérations communes de sécurité et de défense. Celles-ci incluent (art. 43 TUE) :

• les actions conjointes en matière de désarmement,
• les missions humanitaires et d’évacuation,
• les missions de conseil et d’assistance en matière militaire,
• les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix,
• les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits.

La PSDC vise également à lutter contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers sur leur territoire.

Les opérations en cours

L’UE est actuellement présente sur 3 continents, où sont déployées 16 missions civiles ou militaires (plus de 30 ont été lancées depuis le lancement de la PSDC).

Six opérations militaires sont ainsi en cours :

• en Méditerranée (mission pour faire respecter l’embargo sur les armes imposé à la Libye EU NAVFOR MED IRINI lancée en 2020)
• en République centrafricaine (mission de formation des forces armées EUTM RCA lancée en 2016)
• au Mali (mission de formation militaire EUTM lancée en 2013)
• en Somalie (mission de formation militaire EUTM lancée en 2010)
• sur les côtes somaliennes (opération navale NAVFOR ATALANTA contre la piraterie lancée en 2008)
• en Bosnie-Herzégovine (mission de maintien de la paix EUFOR ALTHEA lancée en 2004)

En 2003, la première mission militaire commune fut l’opération EUFOR Concordia. L’opération avait pour but de stabiliser l’ouest de la Macédoine du Nord (ex-ancienne république yougoslave de Macédoine), après l’insurrection albanaise de 2001, l’un des conflits armés des guerres de Yougoslavie. 

L’UE mène parallèlement 10 missions civiles de police et de soutien aux forces de sécurité ou à l’État de droit, de renforcement capacitaire ou d’assistance aux frontières au titre de la PSDC :

• en Europe (EULEX au Kosovo, EUAM en Ukraine, EUMM en Géorgie)
• au Moyen-Orient (EUPOL COPPS et EUBAM Rafah dans les Territoires palestiniens et EUAM en Irak)
• en Afrique (EUBAM en Libye, EUCAP SAHEL au Mali, EUCAP SAHEL au Niger et EUCAP Somalie)

Les organes de la PSDC

Plusieurs structures permanentes participent à la mise en œuvre de la PSDC.

Le haut représentant de l’Union pour les Affaires Etrangères conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE (PESC), dont la PSDC fait partie intégrante. Sous son autorité, le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), créé par le traité de Lisbonne, est notamment chargé de piloter les composantes civiles et militaires dont dispose l’UE pour la gestion des crises (ou “réaction aux crises”).

Une coordination est nécessaire car les capacités militaires mises à disposition de l’UE relèvent du Conseil de l’UE, alors que les outils civils sont principalement de la compétence de la Commission européenne. Or, pour répondre à une même crise, plusieurs missions peuvent être mises en place parallèlement. C’est par exemple le cas au Mali avec les missions militaire EUTM Mali (formation des forces armées) et civile EUCAP SAHEL Mali (conseil relatif à la réforme malienne du secteur de la sécurité).

Constitué de représentants des États, le Comité politique et de sécurité (COPS) exerce, sous l’autorité du Conseil et du haut représentant de l’UE pour les Affaires étrangères, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion des crises.

Sous sa direction, la capacité civile de planification et de conduite (CPCC) assure la direction des opérations civiles, tandis que le Comité militaire de l’Union européenne (CMUE) dirige les actions militaires. L’État-major militaire de l’UE (EMUE) planifie et exécute les décisions du CMUE, notamment grâce à sa capacité militaire de planification et de conduite, désignée par son acronyme anglais MPCC. Créé par une décision du Conseil en juin 2017, ce centre de commandement commun des missions militaires à mandat non exécutif (missions d’observation ou de formation) est aujourd’hui considéré comme un embryon de “quartier général” des forces armées de l’UE.

Enfin, l’Agence européenne de défense (AED) vise à améliorer les capacités militaires des États membres et à développer la défense européenne.

Une prise de décision intergouvernementale

Ce sont les Etats membres de l’UE qui définissent les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune, exécutée par le haut représentant de l’Union.

Plus précisément, l’article 42 du TUE prévoit que les décisions relatives à la PSDC sont prises par le Conseil à l’unanimité, “sur proposition du Haut représentant de l’Union ou sur initiative d’un État membre” .

Le haut représentant doit régulièrement consulter le Parlement européen sur les orientations et les choix fondamentaux faits en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense. Le Parlement peut également adresser des questions ou formuler des recommandations à l’attention du Conseil et du haut représentant de l’Union, et organise deux fois par an un débat sur la mise en œuvre de la PESC, y compris de la PSDC.

Les missions civiles sont financées par le budget de l’UE dédié à la PESC, tandis que les opérations militaires et de défense sont financées par les budgets nationaux des Etats membres (à hauteur de leur contribution à ces opérations). Un mécanisme ad hoc, baptisé Athena, a été mis en place en 2004 pour financer certains coûts communs. 26 Etats membres y contribuent, mais pas le Danemark qui a décidé de ne pas participer à ce volet de la PSDC.

Les évolutions de la PSDC

La politique étrangère et de sécurité commune (PESC) a été initiée par le traité de Maastricht, signé en 1992.

C’est ensuite le sommet franco-britannique de Saint-Malo, en 1998, qui a permis de définir le cadre et les objectifs de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), officiellement créée l’année suivante afin de gérer collectivement les crises internationales.

Cette dernière a pris son nom actuel de politique de sécurité et de défense commune (PSDC) avec le traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, qui a créé le poste de haut représentant de l’UE et élargi le cadre d’action de l’UE en matière de sécurité et de défense (actions conjointes de désarmement, conseil et assistance militaire, prévention des conflits et maintien de la paix, stabilisation à la fin des conflits).

Ont également vu le jour avec le traité de Lisbonne :

• Une possibilité de coopération renforcée

Le traité de Lisbonne a introduit la possibilité, pour les Etats qui le souhaitent, de se rassembler en groupe restreint pour avancer dans le domaine de la défense. L’article 42 TUE prévoit ainsi que les États dont les efforts de défense sont les plus importants peuvent décider d’augmenter ensemble leurs investissements, rapprocher leurs outils de défense, renforcer l’interopérabilité des matériels et participer à des programmes d’équipement dans le cadre de l’Agence européenne de défense.

Une telle “coopération structurée permanente”, prévoyant notamment “l’augmentation régulière des budgets de la défense”, a été établie en décembre 2017 entre 25 Etats (tous les Etats membres sauf Malte et le Danemark).

• L’Agence européenne de défense (AED)

L’Agence européenne de défense a été créée en 2004 pour améliorer progressivement les capacités militaires des États membres dans le domaine de la gestion des crises, promouvoir et renforcer la coopération européenne en matière d’armement.

Elle a également pour objectif de renforcer la base industrielle et technologique européenne (BITDE) dans le domaine de la défense, de créer un marché européen concurrentiel des équipements de défense et de favoriser la recherche dans ce domaine. Tous les États membres sauf le Danemark y participent.

• Un devoir d’assistance mutuelle

Le traité de Lisbonne a introduit, en son article 42.7, une clause de défense mutuelle. Celle-ci stipule qu’ ”au cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir”.

Vers une Europe de la défense ?

La construction d’une Europe de la défense a fait l’objet de nombreux appels ces dernières années, notamment de la part du président français Emmanuel Macron et de la chancelière allemande Angela Merkel. Dans le sillage de la présidence américaine de Donald Trump de 2017 à 2021, la question de la dépendance aux États-Unis a été reposée avec force, tandis que le Brexit a suscité de nouvelles réflexions, les Britanniques ayant souvent fait blocage à une intégration européenne trop prononcée en termes de défense.

La coopération structurée permanente et la capacité militaire de planification et de conduite (MPCC), mises en place en 2017, sont de premières avancées concrètes vers une Europe de la défense.

Le 25 juin 2018, à l’appel de la France, neuf Etats membres de l’UE ont également lancé l’Initiative européenne d’intervention, abrégée IEI (ou E2I en anglais) : l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, la France, les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni (malgré le Brexit). La Finlande, la Norvège, la Suède et l’Italie s’ajoutent ensuite à cette liste, portant le nombre de participants à 13. L’objectif de l’IEI est de créer une structure militaire commune pour fixer des priorités stratégiques sur lesquelles les différents états-majors pourront travailler ensemble. L’IEI consiste en un secrétariat permanent mettant en liaison les autorités militaires des États, avec des discussions stratégiques deux fois par an, et une rencontre annuelle des ministres.

Les futures interventions menées sous la coupe de l’IEI pourront être de différentes natures, allant des opérations militaires classiques à l’assistance aux populations en cas de catastrophe naturelle. En février 2020, huit pays, dont la France, lancent une première opération de sécurité maritime (Agénor) dans le golfe Persique.

Par ailleurs, un Fonds européen de défense a été lancé le 1er janvier 2021, après deux programmes pilotes lancés en 2017. Le fonds a pour finalité de stimuler les projets transnationaux de coopération industrielle en matière de défense. Alors que la Commission européenne avait proposé de fixer un budget de 13 milliards d’euros dans le cadre du budget 2021-2027 de l’UE, le Conseil européen du 21 juillet 2020 l’a réduit à 7,9 milliards d’euros.

La définition d’une boussole stratégique

Les Etats membres ont entamé une réflexion autour de ce que les institutions européennes appellent une boussole stratégique (strategic compass en anglais). Concrètement, il s’agit d’un projet de livre blanc qui doit permettre d’élaborer une forme de stratégie globale de l’UE en matière de sécurité et de défense à l’horizon 2030. Une stratégie s’organisant autour de quatre volets : gestion de crise, résilience, développement capacitaire et partenariats. Entamé dans le cadre de la présidence allemande du Conseil de l’UE (juillet-décembre 2020), il doit être finalisé au cours de la présidence française du premier semestre 2022.

L’un des enjeux derrière cette boussole stratégique est en effet de parvenir à définir un consensus entre les 27 Etats membres de l’UE tant sur la perception des menaces qui pèsent sur leur sécurité que sur les moyens d’y faire face à 27. Or, de par leur histoire, les pays européens disposent de cultures stratégiques différentes et n’ont pas nécessairement la même analyse des menaces et des priorités en matière de sécurité et de défense. La boussole stratégique consiste donc à identifier les priorités sur lesquelles les Européens sont prêts à s’investir collectivement sur les plans géopolitique et opérationnel.