Lorsque l’ancienne ministre allemande de la Défense, Ursula von der Leyen, est devenue présidente de la Commission européenne en décembre 2019, elle s’est engagée à transformer l’UE en un acteur géopolitique plus pertinent. Alors que l’identité de l’Europe était depuis longtemps ancrée dans l’idée que l’Union exerçait un pouvoir normatif, c’est-à-dire qu’elle influençait l’ordre mondial en diffusant ses normes, ses idées et ses valeurs, Ursula von der Leyen a clairement indiqué au début de son mandat que, même si ces outils de soft power comptaient toujours, « l’Europe doit également apprendre le langage du pouvoir [dur] ».
La nouvelle présidente de la Commission européenne a pu s’appuyer sur les tentatives de ses prédécesseurs pour faire avancer cette transformation progressive de la politique de l’UE, qui passe d’une compréhension purement kantienne à une compréhension plus hobbesienne de la politique internationale.
En 2012 déjà, José Manuel Barroso, alors président de la Commission, soutenait dans son discours sur l’état de l’Union que « partager la souveraineté en Europe signifie être plus souverain dans un monde global ». Peu de temps avant le discours de Barroso, l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009 avait jeté les bases institutionnelles d’une politique étrangère européenne naissante plus affirmée et plus visible. Dès le départ, cette nouvelle ambition a également posé des questions existentielles pour la politique de développement de l’UE, que les responsables de la politique étrangère de l’UE ont tenu à aborder pour la première fois dans la stratégie globale de 2016 pour la politique étrangère et de sécurité de l’Union européenne. Cette stratégie affirmait que la coopération au développement de l’UE « doit devenir plus flexible et s’aligner sur nos priorités stratégiques [celles de l’UE] ». Ce n’était pas une mince affaire, compte tenu de la fragmentation considérable du domaine politique : pour des raisons de dépendances historiques et de politique bureaucratique, l’UE menait en fait une multitude de politiques de développement avec des concepts géographiques européens comprenant le « voisinage » et l’ « Afrique subsaharienne ». Plus fondamentalement, cependant, la stratégie et la prédilection nouvelle pour une approche plus, selon les termes de Robert Kagan, « martienne de la politique étrangère » risquaient de saper l’essence même de la coopération au développement de l’UE, à savoir l’éradication de la pauvreté. En d’autres termes, la tension persistante inscrite à l’article 208 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui découle d’un délicat exercice d’équilibre entre les intérêts et les objectifs normatifs, était désormais mise en évidence.
Ce processus coïncide avec des bouleversements presque sans précédent dans l’ordre mondial de l’après-guerre. Pour les nouvelles ambitions stratégiques de l’UE et leur réalisation, cela revient à apprendre à nager en eaux libres.
Un nouvel instrument pour une nouvelle politique étrangère.
En 2020, les négociations en cours sur le budget de l’UE et les propositions législatives connexes visant à régir et à orienter les dépenses du cadre financier pluriannuel (CFP) de l’UE, pour la période 2021-27, ont offert à l’UE l’occasion de passer des paroles aux actes. Pour surmonter la fragmentation institutionnelle et financière des instruments de la politique de développement de l’UE et renforcer ainsi la visibilité et la position de l’Europe dans le monde, la Commission a proposé de fusionner les nombreux cadres (« instruments de financement externe » dans le langage de l’UE) en un cadre unique pour le financement des politiques de voisinage, de développement et étrangère de l’UE. Ces instruments comprenaient un fonds intergouvernemental pour la coopération avec les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (le Fonds européen de développement), des cadres géographiques et thématiques distincts couvrant différents sujets et régions, mais aussi diverses formes de financement : coopération fondée sur des subventions, prêts concessionnels, financements mixtes et garanties, ces deux dernières formes visant à promouvoir les investissements extérieurs publics et privés.
Au terme de lourdes négociations menées en pleine pandémie mondiale, les chefs d’État et de gouvernement de l’UE sont parvenus à un accord politique sur la nature et la taille du prochain CFP en juillet 2020. Avec l’aboutissement des négociations budgétaires, l’UE a également promulgué son nouvel instrument d’action extérieure. En juin 2021, trois ans après sa proposition initiale, le nouveau cadre a été adopté et a reçu le nom encombrant d’ « instrument de voisinage, de développement et de coopération internationale – Europe globale » (NDICI-Global Europe), dotant l’UE d’une « boîte à outils » rafraîchie et réformée pour son action extérieure. Son double nom et les différentes façons d’y faire référence dans les communiqués de presse du Conseil, de la Commission et du Parlement européen semblent refléter les diverses perspectives et préférences des parties aux négociations concernant le nouveau cadre et son budget considérable de 79,5 milliards d’euros pour la période 2021-27.
Objectifs et forme du NDICI-Global Europe.
Au-delà de l’objectif général d’accroître la visibilité de l’UE à l’étranger, d’améliorer la coordination intra-européenne et de renforcer l’efficacité des allocations européennes en matière de développement, le nouvel instrument poursuit plusieurs autres objectifs plus spécifiques. Le texte juridique de l’instrument précise que 93 % de son budget doit répondre aux critères de l’aide publique au développement (APD) tels qu’établis par le Comité d’aide au développement de l’OCDE. L’OCDE définit l’APD comme un financement qui favorise le développement économique et le bien-être des pays en développement et qui a un caractère concessionnel.
Les fonds de NDICI-Global Europe sont alloués par le biais de programmes géographiques (couvrant le voisinage, l’Afrique subsaharienne, l’Asie et le Pacifique, les Amériques et les Caraïbes), de programmes thématiques (englobant les droits de l’homme et la démocratie, les organisations de la société civile, la stabilité de la paix et la prévention des conflits, les défis mondiaux) et d’un mécanisme de réponse rapide (conçu pour traiter la prévention des crises et des conflits).
L’intégration d’instruments et de fonds jusqu’alors distincts sous un même toit juridique, en particulier le Fonds européen de développement intergouvernemental, a nécessité des changements institutionnels dans les relations entre les États membres et le Parlement européen. Au cours des négociations de l’instrument, il a été convenu que le Parlement européen, avec ses commissions du développement et des affaires étrangères, aurait un dialogue géopolitique semestriel avec les commissaires européens concernés afin d’examiner et d’informer les décisions et les choix de coopération. L’introduction de ce nouveau format de dialogue offre la possibilité d’accroître le contrôle démocratique du Parlement sur l’action extérieure de l’UE. Toutefois, comme les réunions de ce format se déroulent à huis clos, il est impossible de s’en assurer.
Le cadre a dû faire face à divers compromis qui étaient déjà présents dans la proposition de juin 2018 ; ou, dans un langage non-économiste, il a été confronté au défi de la quadrature du cercle dès le stade de la conception. L’un de ces défis concerne l’ambition de devenir plus flexible et réactif, tout en incorporant divers objectifs de contribution préétablis et des « sous-budgets » affectés pour s’assurer que des niveaux de financement garantis sont disponibles pour des régions et des sujets sélectionnés. Un autre point concerne l’inclusion d’un « coussin pour les défis et priorités émergents », le préambule du texte précisant que la Commission doit informer le Parlement européen avant de mobiliser ces fonds, tout en tenant compte de ses observations.
Conformément à la structure en piliers de l’instrument, des stratégies géographiques (pays et régions) et thématiques, qui doivent identifier les priorités de dépenses, ont été élaborées en décembre 2021. Elles indiquent les priorités de financement pour la période 2021-24, soit à mi-parcours du cycle budgétaire où de nouveaux changements peuvent être introduits. Bien que les stratégies concernent l’utilisation des ressources budgétaires propres de l’UE, leur préparation s’est accompagnée de discussions approfondies avec les représentants des États membres de l’UE, de la Banque européenne d’investissement et de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement sur la manière dont leurs plans et priorités respectifs pourraient être regroupés en tant qu’ « initiatives de l’équipe Europe » afin de renforcer leur visibilité et leur efficacité collectives.
L’encre des documents politiques n’était pas encore sèche lorsque la présidente de la Commission, Mme Von der Leyen, a présenté Global Gateway, une initiative de l’UE visant à accroître les investissements en infrastructures au sens large dans le monde. Global Gateway constitue une réponse pas si implicite que cela à l’initiative chinoise « Belt and Road », en mettant l’accent sur les pays en développement et l’Afrique en particulier. Grâce à une approche « Team Europe », un montant impressionnant de 300 milliards d’euros sera mobilisé, en grande partie en faisant appel à des capitaux privés.
Les projets de la Commission visant à concrétiser la passerelle mondiale en s’appuyant sur les initiatives de l’Équipe Europe peuvent être interprétés de différentes manières. D’une part, la subordination de NDICI-Global Europe et de Team Europe à une nouvelle grande stratégie peut signifier la reconnaissance du fait que ni le budget de l’UE pour l’action extérieure ni les efforts de coordination dans le cadre de Team Europe ne sont suffisants pour améliorer la visibilité et la position de l’UE dans le monde.
En outre, les divisions stratégiques et d’intérêts entre les États membres restent importantes et n’ont été surmontées ni par la mise en place du nouvel instrument financier ni par la promotion de l’approche Team Europe. En effet, l’approche de l’Équipe Europe, qui visait à tirer parti de la visibilité de l’UE dans le monde à partir de sa réponse globale à la pandémie, a commencé à donner l’impression à certains États membres qu’ils perdaient leur propre visibilité (bilatérale) et reconnaissance auprès des pays partenaires.
Malgré la motivation initiale de rationalisation et de défragmentation de la structure institutionnelle de l’UE, la transition de l’UE d’un agenda de coopération internationale axé sur la demande à un agenda de coopération internationale axé sur les intérêts a elle-même été une source d’initiatives nouvelles et émergentes qui, dans une certaine mesure, compromet les gains que la fusion des instruments existants avait permis. J.-B. L’épigramme d’Alphonse Karr de 1849, plus ça change…, résume assez bien cette situation.
Un monde en ébullition qui met le nouvel instrument à l’épreuve.
Un budget de 79,5 milliards d’euros pour sept ans dépasse les engagements individuels annuels d’aide étrangère de tous les États membres, à la seule exception de l’Allemagne (32,2 milliards, données préliminaires de l’OCDE). Pourtant, les nombreux objectifs qui doivent être poursuivis dans ce cadre budgétaire ne sont compensés que dans une certaine mesure par ses réserves flexibles et autres dispositions permettant de répondre à des circonstances imprévues. L’un des plus grands plans stratégiques de coopération bilatérale qui a été adopté en décembre 2021 a été préparé pour la coopération avec l’Ukraine et définit les priorités de coopération pour la période 2021-24 avec un budget total de 640 millions d’euros. L’invasion de l’Ukraine par la Russie le 24 février 2022, une semaine après le sommet de l’UE avec l’Union africaine, a invalidé cette stratégie qui avait été préparée sur plusieurs mois. L’UE a toutefois réagi rapidement et a mobilisé près de 4,1 milliards d’euros sous la forme d’une assistance macro-financière, d’un soutien budgétaire, d’une aide d’urgence, d’une réponse aux crises et d’une aide humanitaire pour soutenir l’Ukraine. Dans le cadre de la Facilité européenne de paix, l’UE a également fourni une assistance militaire au pays envahi, pour un montant de 1,5 milliard d’euros.
L’invasion de l’Ukraine a toutefois également montré que l’équilibre délicat entre les objectifs de la politique de développement, de la politique étrangère et de la politique de voisinage, trouvé en juin 2021 par les différentes institutions de l’UE sous la forme du règlement NDICI-Europe globale, doit maintenant faire face à une réalité géopolitique encore plus dure que ce que les co-législateurs avaient pu prévoir. Les plans initiaux de la Commission prévoyaient implicitement que l’UE pourrait devenir un acteur plus géopolitique, mais à sa propre initiative et selon sa propre stratégie. Deux ans après le début de la pandémie, l’UE se trouve malheureusement à nouveau mise au défi de prendre le contrôle d’un monde en pleine ébullition. En particulier, la guerre en Ukraine elle-même a des conséquences sur le commerce mondial, l’énergie et la sécurité alimentaire qui menacent le rôle de l’UE en tant que plus grand bloc économique du monde et peuvent nécessiter un recentrage de ses priorités de coopération et de ses alliances stratégiques. Il existe également des risques associés à un soutien financier direct à l’Ukraine, allant du militaire à l’humanitaire, et qui pourrait donc déplacer des fonds initialement destinés à d’autres régions – d’autant plus que la volonté et la capacité fiscale des États membres à fournir des fonds supplémentaires au budget de l’UE ne peuvent être présumées dans le contexte économique difficile actuel.
Le même défi programmatique se pose à l’initiative Global Gateway de l’UE, qui cherchait implicitement à positionner l’UE pour concurrencer d’autres acteurs internationaux, notamment la Chine, dans le domaine de l’investissement en infrastructures, tout en se fondant sur une économie mondiale stable. La question qui se pose ici est de savoir quel rôle le Global Gateway peut jouer en termes d’accélération des investissements dans une situation où cette stabilité n’est plus acquise, où le protectionnisme et les intérêts nationaux sont de plus en plus en hausse, et où les liens doivent être rétablis plutôt qu’approfondis, et souvent avec des pays qui ne partagent pas les mêmes idées. En outre, l’utilisation de l’APD pour attirer ces investissements entraîne des coûts d’opportunité en termes d’utilisation alternative des ressources de l’UE pour répondre aux revers considérables en matière de développement humain auxquels sont confrontés ces mêmes pays. Il en résulte une situation dans laquelle les allocations sont de plus en plus déterminées par des objectifs stratégiques, alors que leur mise en œuvre effective est loin d’être assurée.
À mi-parcours de la période de mise en œuvre de l’agenda 2030 et de ses objectifs de développement durable, cela montre que, bien que les institutions de l’UE aient pu convenir d’un cadre budgétaire unique pour son action extérieure, il leur manque une vision politique commune et claire des résultats de coopération qu’elle devrait obtenir. Si les objectifs de contribution convenus dans le cadre de NDICI-Global Europe fournissent une « approximation » de la part des ressources qui devrait être affectée à des objectifs thématiques et à des régions géographiques spécifiques, ainsi qu’à des objectifs transversaux tels que le climat et la migration, l’absence de cette vision globale complique la réponse de l’UE aux événements imprévus dans un contexte instable. Cela montre que pour qu’une Union géopolitique contribue efficacement au développement mondial, elle a besoin à la fois de souplesse et d’orientation.
En tant que partenaire de premier plan dans la coopération au développement, l’UE doit avoir, d’une part, la capacité de lire et de traiter les différents besoins et intérêts des partenaires dans le contexte d’un monde de plus en plus fragmenté et géopolitiquement compétitif, et d’autre part, trouver un équilibre entre ses propres intérêts et ses valeurs non négociables. Alors que les campagnes pour le prochain Parlement européen pourraient s’accélérer environ un an après la publication de cet article, il est essentiel d’engager ce dialogue sur la vision politique de l’UE pour son action extérieure.