Le fonctionnement de l’Europe de la santé

Synthèse

21.12.2018

Rédaction

Une compétence communautaire d’appui

La santé publique relève par principe de la compétence interne des Etats membres ; les gouvernements nationaux sont donc libres d’organiser et de fournir leurs services de soins comme ils le souhaitent. Mais l’action de l’Union européenne peut compléter ces politiques nationales. Le traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) lui donne ainsi, à l’article 168, une base pour intervenir dans les domaines (très larges) suivants :

• L’amélioration de la santé publique ;
• L’information et l’éducation en matière de santé ;
• La prévention des maladies et des causes de danger pour la santé physique et mentale ;
• La lutte contre les grands fléaux, en favorisant la recherche sur leurs causes, leur transmission et leur prévention ;
• La surveillance, l’alerte et la lutte contre les menaces transfrontières graves sur la santé ;
• La réduction des effets nocifs de la drogue sur la santé.

Afin de mener à bien ces objectifs et d’améliorer les systèmes de santé nationaux, l’Union doit notamment « favoriser la coopération » avec les Etats tiers ; « encourager la coopération » entre les Etats membres et la « coordination«  de leurs politiques et systèmes sanitaires, « en particulier dans les régions frontalières ».

Des textes contraignants peuvent ainsi être adoptés au niveau européen. A titre d’exemple, les réglementations (nationales) sur le tabac sont assises sur une norme européenne qui limite la teneur en goudron et nicotine, et rend obligatoire l’inscription d’un avertissement sur les paquets de cigarettes.

Par ailleurs, depuis l’élargissement de ses compétences par le traité de Lisbonne en 2007, l’UE peut aussi élaborer des « mesures fixant des normes élevées de qualité et de sécurité des organes, du sang (…), des médicaments et des dispositifs à usage médical », ou encore des « mesures dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire ».

Plus généralement, l’Union s’engage à « assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine » dans toutes ses politiques.

Une programmation pluriannuelle

Pour plus de cohérence, l’UE agit dans le cadre d’une programmation pluriannuelle, mise en œuvre par l’Agence exécutive pour les consommateurs, la santé et l’alimentation (CHAFEA).

Actuellement inscrit dans la stratégie globale Europe 2020, le Programme Santé pour la période 2014-2020 poursuit « quatre objectifs spécifiques dans 23 domaines prioritaires » :

• « Prévenir les maladies et favoriser des modes de vie sains » ;
• « Protéger les citoyens des menaces transfrontières graves » ;
• « Contribuer à des systèmes de santé innovants, efficaces et viables » ;
• « Faciliter l’accès des citoyens à des soins de santé sûrs et de qualité« .

Pour réaliser ces objectifs, des appels à propositions, appels d’offres et appels pour des actions conjointes sont lancés par la CHAFEA. Les financements sont attribués en fonction des priorités et des critères redéfinis chaque année avec les Etats membres dans un « plan de travail annuel ».

Le premier programme Santé (2003-2007) de l’UE bénéficiait d’une enveloppe de 353,77 millions d’euros, le deuxième (2008-2013) de 321,50 millions d’euros. Le programme actuel est quant à lui doté d’un budget de 449,4 millions d’euros.

Aux crédits européens s’ajoutent les contributions des Etats membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE) (Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse), qui bénéficient d’un accès au marché unique.

Le programme Santé

Les agences et organismes européens au service de la santé publique

La direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire de la Commission (DG SANTÉ) mène la politique globale de l’UE et suit la mise en œuvre de la législation dans ces domaines.

L’Agence exécutive CHAFEA met en œuvre le programme Santé.

Mais pour favoriser l’émergence de politiques communes dans des branches plus spécifiques, l’UE s’est aussi dotée d’autres organes spécialisés. On peut ainsi citer l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) créé en 1993 et situé à Lisbonne (Portugal), qui produit des statistiques comparatives sur la consommation et la circulation des drogues dans l’UE.

Ou bien l’Agence européenne des médicaments (EMA) mise en place en 1995 à Londres (Royaume-Uni), et qui délivre des autorisations de mise sur le marché des médicaments valables dans les Etats membres de l’Union européenne (son siège sera transféré à Amsterdam après le Brexit).

Il existe également la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail (Eurofound), le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (OSHA) ou encore l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA).

Les grands domaines d’action

De grandes épidémies mondiales (grippe A H1N1, Escherichia Coli, Ebola…) ont exigé, ces dernières années, un dialogue et une coopération d’urgence au niveau européen. Mais l’action de l’UE en matière de santé publique va plus loin que la gestion de crise. Des objectifs communs de long terme sont aussi fixés par Bruxelles et partagés par les Etats membres.

Pour favoriser un bon état de santé, l’Union mène notamment des actions de promotion (du sport, des fruits et des légumes…), de dépistage (du cancer ou du sida) et de prévention, par exemple contre le tabagisme, qui constitue la première cause de mortalité évitable dans l’Union européenne, ou encore la consommation d’alcool et de drogues. A cela s’ajoutent les règles relatives à l’étiquetage des produits, qui font partie de la politique de protection des consommateurs, notamment en ce qui concerne l’alimentation.

Santé : les grands combats de l’Union européenne

L’amélioration de la pharmacovigilance figure aussi parmi les objectifs de l’UE, qui souhaite garantir un accès abordable aux médicaments et veiller à ce que ces derniers soient sûrs et efficaces. L’affaire du Mediator, médicament français contre le diabète retiré du marché en 2009, a fait évoluer cette politique de contrôle. Une directive et un règlement ont été adoptés en 2010 garantissant une plus grande transparence, et permettant aux patients de rapporter directement aux autorités de contrôle les médicaments qui provoquent des réactions indésirables.

Enfin, l’Union européenne aide les Etats membres à améliorer leurs systèmes de soins afin de répondre aux défis communs, tels que le vieillissement de la population, les déserts médicaux ou encore la mobilité grandissante des patients.

Réduire les écarts entre les Etats membres

Ce soutien aux systèmes de santé des Etats membres est également nécessaire pour réduire les différences qui demeurent très grandes d’un pays à l’autre de l’UE, d’après le European Health Consumer Index 2017 (Indice européen des consommateurs de soins et de santé), publié en janvier 2018 par l’entreprise suédoise Health Consumer Powerhouse.

Les Pays-Bas, les pays scandinaves, le Luxembourg, l’Allemagne, la Belgique, la France et l’Autriche figurent en tête du classement réalisé sur la base de multiples indicateurs allant de l’information des patients à l’accessibilité des soins. Ces pays obtiennent plus de 800 points sur un total de 1000, tandis que la Bulgarie atteint à peine les 550 points et que la Roumanie n’affiche qu’un score de 439 points.

Par ailleurs, dans ces deux derniers pays, les dépenses courantes liées à la consommation de biens et de services de santé sont les plus basses d »Europe.

Les dépenses de santé en Europe

Débats et perspectives

Malgré l’engagement croissant de l’Union européenne dans ce domaine, la santé publique demeure une compétence des Etats membres. Cette politique figure ainsi, dans le Livre blanc sur le futur de l’Union européenne (présenté en mars 2017 par la Commission), parmi les programmes sur lesquels l’UE pourrait se désengager dans le cas où les Etats membres décideraient de « faire moins, mais plus efficacement« , c’est-à-dire de réduire les compétences dont disposent aujourd’hui l’Union.

Cependant, plusieurs défis, qui concernent l’ensemble de la population de l’UE, font penser que la politique de santé publique devra inévitablement se doter d’un niveau de gestion communautaire. Il est par exemple difficile d’imaginer qu’un développement ultérieur du marché commun ne s’accompagne pas d’une attention croissante portée à la santé des Européens, via le contrôle de la qualité des produits en circulation par exemple.

De même, l’action menée à l’échelle de l’UE contre les changements climatiques et la pollution a aussi des implications sanitaires. L’UE et les Etats membres ont par exemple dégagé en 2017 une définition commune des perturbateurs endocriniens, ces substances chimiques susceptibles d’interférer avec les systèmes hormonaux et ainsi « d’induire des effets néfastes dans un organisme intact, chez sa progéniture ou au sein de (sous)-populations », selon l’Organisation mondiale de la santé. Les nouveaux critères européens devront permettre de retirer du marché les perturbateurs endocriniens identifiés.

Mais en parallèle, le renouvellement pour cinq ans de la licence accordée au glyphosate, alors même que l’autorisation de l’herbicide controversé devait expirer à la fin de l’année 2017, a suscité le vif émoi d’une partie de la population et de certains Etats membres dont la France.

Pourquoi le glyphosate divise l’Europe ?

Dans ces domaines comme dans d’autres (par exemple sur les questions bioéthiques, où les positions des Etats varient grandement), l’Union européenne devra donc continuer à veiller à ce que le « niveau élevé de protection de la santé humaine », mentionné par le traité de Lisbonne, soit bien assuré.