Existe-t-il des alternatives à l’article 7? – EURACTIV.fr


La Pologne et la Hongrie sont en froid avec Bruxelles. L’UE voudrait faire monter la pression en espérant faire réinstaurer l’état de droit dans ces pays, mais elle manque de moyens, selon Nicole Koenig, interrogée par Euractiv Allemagne.

Nicole Koenig est vice-directrice de l’Institut Jacques Delors de Berlin. Son essai « Comment l’UE défend l’état de droit et les valeurs, un puzzle incomplet » a été publié mi-septembre.

On dit souvent que la Pologne et la Hongrie s’écartent des valeurs européennes et enfreignent l’état de droit. À quoi fait-on référence quand on parle de valeurs européennes et d’état de droit ?

Les valeurs européennes sont inscrites dans l’article 2 du traité européen. Il s’agit de l’état de droit, mais aussi du respect pour la dignité humaine, la liberté, la démocratie, la protection des minorités, la solidarité, l’égalité et l’égalité des genres, par exemple. C’est très large.

Le principe d’état de droit est toujours mis en avant parce qu’il est aussi considéré comme une précondition pour la protection des autres valeurs. La Commission européenne définit l’état de droit par le fait que l’autorité publique soit sous le contrôle d’un pouvoir judiciaire impartial dans le cadre du droit existant et en conformité avec les valeurs de la démocratie et des droits fondamentaux.

L’UE a lancé une procédure liée à l’article 7 contre la Pologne. De quoi le gouvernement polonais est-il accusé, exactement ?

Cette procédure est liée à une série de réformes judiciaires. Récemment, une loi a réduit l’âge de la retraite des juges de la Cour suprême. Environ 30 % des juges prendront donc leur retraite de manière prématurée. Cette réforme est vue comme répondant à des volontés politiques. Elle est donc en contradiction du principe de justice impartiale et indépendante.

La Hongrie est aussi sur la sellette, et le Parlement européen voudrait que la même procédure soit lancée contre Budapest. Le gouvernement hongrois est accusé de vouloir limiter la liberté d’expression et l’indépendance judiciaire. Quelles sont les différences entre ces deux cas ?

Le rapport du Parlement européen sur la Hongrie liste des infractions à beaucoup plus de valeurs de l’article 2. Dans le cas de la Pologne, il s’agit très clairement de l’état de droit.

Il y a aussi des différences dans la manière dont les institutions européennes ont géré ces deux cas. Dans sa querelle avec Varsovie en 2016, la Commission a activé le cadre lié à l’état de droit. Cela implique un dialogue structuré sur cette question. C’est aussi la Commission qui a proposé le recours à l’article 7, en référence à l’état de droit. En ce qui concerne la Pologne, l’initiative vient du Parlement.

La question de l’indépendance du pouvoir judiciaire est aussi mise en cause par certains observateurs dans des États d’Europe de l’Ouest. Des données à ce sujet ont ainsi été récoltées en Espagne et en Italie, où de sérieux doutes planent sur l’indépendance des tribunaux. Pourquoi l’article 7 n’est-il pour l’instant évoqué que pour des pays du centre et de l’est du continent ?

Tout d’abord, l’indicateur que je décris dans mon analyse est lié à la perception de l’indépendance des tribunaux nationaux. Celle-ci est en effet aussi très basse dans certains pays d’Europe de l’Ouest, comme l’Italie et l’Espagne. On peut donc imaginer qu’il puisse y avoir un lien entre cette perception et l’indépendance réelle des cours, mais d’autres facteurs, comme la confiance générale des citoyens vis-à-vis de l’État, jouent aussi un rôle.

En ce qui concerne la procédure, elle pourrait en principe être invoquée à tout moment contre un pays d’Europe de l’Ouest si des lois qui s’attaquent à ces valeurs de manière systématique sont adoptées, comme en Pologne et en Hongrie. Les gouvernements de Varsovie et de Budapest ont mis en œuvre des lois qui attirent l’attention parce qu’elles constituent très clairement une discrimination à l’encontre de certaines catégories de personnes, réduisent la liberté de la presse ou le financement des ONG.

C’est pour toutes ces raisons que l’on s’intéresse aujourd’hui davantage à l’Europe centrale et de l’Est – et pas seulement la Hongrie et la Pologne, mais aussi la Roumanie et la Bulgarie, par exemple.

En pratique, quelles conséquences a ce fameux article 7, également appelé « arme nucléaire » ? Pour imposer des sanctions, il faut en effet l’unanimité des États membres. Or, la Pologne et la Hongrie se protègent mutuellement. La Bulgarie est également sur la même longueur d’onde.

C’est justement le point faible de l’article 7. Pendant longtemps, cet instrument n’a pas été utilisé, notamment parce que l’on craignait de perdre la face au moment du vote. Le premier vote au titre de l’article 7.1 ne requiert pas l’unanimité, mais une majorité à 4/5. Mais même dans ce cas, l’UE ne peut être certaine de l’issue du vote. Comme vous l’avez dit, plusieurs États sont menacés ou pourraient l’être à l’avenir, ils ne voteront donc pas pour l’application de sanctions.

Il y a eu différentes tentatives d’engager une procédure au titre de l’article 7, même si c’est la première fois qu’elle est réellement lancée. Pour la Pologne et la Hongrie, le fait même que le processus soit engagé est embarrassant. Cela attire beaucoup l’attention sur les abus commis dans ces pays. Il y a un effet de dénonciation claire, et les réactions véhémentes et négatives de la Pologne et de la Hongrie montrent que ça marche. Les gouvernements font tout leur possible pour dépeindre la procédure comme une ingérence dans leurs affaires intérieures.

Ce qui est vrai, c’est que l’application de sanctions crédibles pose problème. Bien entendu, les configurations politiques peuvent encore changer, notamment après les élections en Pologne l’année prochaine.

Cela montre bien que la fameuse option nucléaire a ses difficultés et ses limites. Quelles sont les alternatives à l’article 7 dont dispose Bruxelles ?

Une alternative souvent utilisée est la procédure d’infraction, comme l’a également engagée la Commission dans le cas de la Pologne. Il semble qu’un pont soit en train d’être construit ici avec la légitimité de la CJUE : l’article 19.1 du Traité de l’UE doit être combiné avec l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE qui établit un droit à un recours effectif et un tribunal impartial. Cet article 47 fixe l’obligation pour les États membres de fournir les recours juridiques nécessaires pour assurer une protection effective dans les domaines affectés par le droit européen.

Ainsi, un lien est établi entre la violation des traités et les valeurs communes. Cette combinaison a déjà été utilisée dans le passé.

Mais même cette approche a ses limites, car les valeurs sont très diverses et il faut voir quel article est pertinent pour chaque cas, et si la combinaison est alors légalement justifiable. Lorsque c’est le cas, cette option peut s’avérer très efficace. Après tout, la CJUE peut imposer des sanctions financières conséquentes. C’est pourquoi le gouvernement polonais a récemment délaissé la position consistant à ignorer le verdict.

En outre, il est possible de subordonner l’allocation des Fonds structurels de l’UE au respect des normes constitutionnelles. L’argument serait : si l’état de droit est affecté dans un pays, on ne peut plus s’attendre à ce que les ressources financières soient réellement efficaces, et donc, on peut les suspendre. Cela toucherait particulièrement les pays du sud et de l’est de l’Europe, qui sont relativement plus dépendants des fonds structurels.

Il faudrait cependant pour cela une décision politique, probablement dans le contexte des négociations sur le prochain cadre financier pluriannuel (CFP). Étant donné que tant de pays dépendent des fonds structurels et ont donc beaucoup à perdre, est-ce réaliste ?

C’est la grande question. Jusqu’à présent, on ne sait pas quelle procédure de prise de décision permettrait d’adopter le projet de règlement de la Commission. La Commission vise une procédure législative appropriée. Dans ce cas, une majorité qualifiée au Conseil suffira. La faisabilité de cette option est actuellement examinée par le service juridique du Conseil.

On ne sait pas bien non plus dans quelle mesure cette proposition peut être dissociée du paquet global du CFP, où les directives doivent être adoptées à l’unanimité par le Conseil européen. Reste donc à voir comment ce débat évoluera.



https://www.euractiv.fr/section/politique/interview/we-lack-alternatives-to-article-7-german-analyst/