Elargissement : où en sont les pays candidats ?

Synthèse

22.07.2019

L’essentiel

Tout Etat européen peut demander à devenir membre de l’Union européenne.

Afin de favoriser la paix, la démocratie, le respect des droits de l’Homme ou encore la prospérité économique en Europe, la Commission européenne a lancé en 1999 des accords de stabilisation et d’association (ASA). La négociation et la bonne application de ces ASA représentent une préparation importante pour l’intégration future d’un pays candidat.

Le processus d’adhésion démarre lorsque le Conseil de l’UE lui accorde le statut d’Etat candidat, après consultation de la Commission européenne et approbation du Parlement européen. Les négociations s’ouvrent alors, sur décision du Conseil européen.

Pendant cette phase, la Commission s’assure que le pays candidat respecte les grands principes de l’UE (démocratie, libertés fondamentales, etc.) et plus généralement qu’il remplit les critères d’adhésion (critères de Copenhague).

Cinq pays sont des candidats officiels : 

• La Turquie est un pays candidat depuis 1999. Les négociations d’adhésion ont démarré le 3 octobre 2005 mais, en 2019, elles sont officiellement au « point mort« .
• La Macédoine du Nord est devenue officiellement candidate en décembre 2005, mais le début des négociations d’adhésion a été repoussé à octobre 2019.
• Le Monténégro s’est vu accorder le statut de candidat le 17 décembre 2010, les négociations s’étant ouvertes dès juin 2012.
• La Serbie a la qualité de pays candidat depuis mars 2012 et a entamé les négociations en janvier 2014.
• L’Albanie est officiellement candidate depuis juin 2014, mais sans suite pour l’instant.

Le 6 février 2018, la Commission européenne a dévoilé une nouvelle stratégie sur l’élargissement aux pays des Balkans occidentaux, en donnant des dates indicatives pour les quatre candidats de cette région : 2025 pour la Serbie et le Monténégro, et 2030 pour la Macédoine et l’Albanie.

Deux pays sont des candidats potentiels : 

Ces pays des Balkans occidentaux ont été assurés – en 2003 et en 2008 – de pouvoir adhérer à l’Union européenne lorsqu’ils seront reconnus prêts.

Un pays a décidé d’abandonner les négociations d’adhésion : 

• L’Islande : les négociations en vue de l’adhésion de l’Islande à l’Union européenne ont été ouvertes le 26 juillet 2010, mais le gouvernement élu en avril 2013 a suspendu les négociations, pour finalement annoncer son retrait le 12 mars 2015.

 

Etat des lieux par pays

Albanie

L’Albanie est reconnue candidate potentielle à l’adhésion lors du sommet européen de Thessalonique en juin 2003. En 2006, elle signe un accord de stabilisation et d’association (ASA), avant de déposer sa demande officielle en 2009. 

En 2010, l’Union européenne permet aux citoyens d’Albanie et de Bosnie-Herzégovine de se rendre dans les pays de l’espace Schengen munis d’un simple passeport biométrique, sans qu’ils aient besoin d’un visa.

En octobre de la même année, la Commission recommande d’accorder à l’Albanie le statut de pays candidat, sous réserve d’importantes réformes dans 12 domaines. En 2011, le pays adopte un plan d’action pour répondre aux priorités identifiées par l’exécutif européen.

Trois ans plus tard, en juin 2014, l’Albanie est donc reconnue officiellement candidate à l’adhésion. Le Conseil indique toutefois que le pays doit « intensifier ses efforts pour réformer l’administration publique, le système judiciaire et poursuivre la lutte contre la criminalité organisée (…), intensifier ses efforts en matière de respect des droits de l’homme, et de politiques contre la discrimination, principalement envers les minorités« . 

En 2016, la Commission européenne fait de nouvelles recommandations à l’Albanie. En avril 2018, les avancés ayant été jugées suffisantes, l’exécutif bruxellois propose d’entamer les négociations officielles. Mais le processus s’enlise…

En juin 2019, le Conseil Affaires générales décide de repousser à l’automne la décision sur cette ouverture des négociations officielles, plusieurs Etats membres – dont la France et les Pays-Bas – faisant encore valoir des problèmes de corruption, de crime organisé et d’instabilité politique.

Macédoine du Nord

Après avoir signé un accord de stabilisation et d’association (ASA) le 20 mars 2004, la Macédoine se voit reconnaître le statut de pays candidat lors du Conseil européen du 16 décembre 2005.

Le premier bilan annuel concernant ce pays est remis par la Commission européenne le 8 novembre 2006. L’institution y indique que la Macédoine est « en bonne voie pour respecter les critères politiques« , et que des progrès économiques sont notables.

Comme la Serbie et le Monténégro, la Macédoine obtient le 19 décembre 2009 une levée de l’obligation de visas pour ses citoyens se rendant en Europe.

En mai 2013, au terme d’un examen de suivi, le Parlement européen se prononce en faveur de l’ouverture des négociations d’adhésion. En octobre de la même année, la Commission et le Parlement demandent au Conseil de se prononcer en faveur de cette ouverture.

Mais comme pour l’Albanie, le dossier patine, principalement en raison d’un litige sur le nom du pays, qui dure depuis 1992. La Grèce, dont l’une des régions s’appelle aussi Macédoine, estime que le nom du pays candidat porte une revendication territoriale sur sa province homonyme. Officiellement, le pays est donc appelé « Ancienne République yougoslave de Macédoine » par l’Union européenne… jusqu’au mois de juin 2018.

A cette date, pour résoudre ce conflit, le pays change de nom et devient la « Macédoine du Nord » (accord de Prespa). Cet « accomplissement majeur » est salué par le Conseil Affaires générales de l’UE le 18 juin 2019, mais n’achève pas de convaincre tous les Etats membres. Alors qu’en avril 2018, la Commission européenne avait de nouveau recommandé d’ouvrir officiellement les négociations d’adhésion, le Conseil repousse cette décision à l’automne 2019.

Monténégro

Le 21 mai 2006, les Monténégrins votent en faveur de l’indépendance de l’ex-République yougoslave, jusqu’ici rattachée à la Serbie. Une indépendance que l’Union européenne reconnaît le 12 juin 2006.

Dans la foulée, l’euro devient l’unique monnaie légale du pays. Moins d’un an et demi plus tard, le 15 octobre 2007, un accord de stabilisation et d’association (ASA) est signé entre l’UE et le Monténégro. Puis, le 15 décembre 2008, le Premier ministre Milo Djukanovic remet au Conseil sa demande officielle d’adhésion.

Comme la Serbie et la Macédoine, le Monténégro obtient le 19 décembre 2009 une levée de l’obligation de visas pour ses citoyens se rendant en Europe.

Le 17 décembre 2010, le Conseil européen accorde au pays le statut de candidat officiel à l’adhésion, à la suite d’une recommandation de la Commission européenne. Celle-ci précise néanmoins que des efforts restent nécessaires concernant les droits fondamentaux, comme la lutte contre les discriminations, la liberté d’expression ou la situation des personnes déplacées provenant de Croatie, de Bosnie ou du Kosovo.

Le 12 octobre 2011, la Commission européenne rend un avis favorable sur l’ouverture des négociations officielles d’adhésion. Le 29 juin 2012, après approbation du Conseil européen, les négociations pour l’adhésion du Monténégro sont officiellement ouvertes. Le 18 décembre 2012, le premier chapitre relatif à la science et la recherche est clos.

Le 22 janvier 2013, le Parlement européen salue les réformes engagées et les progrès réalisés en vue de l’adhésion. Il encourage toutefois à plus d’action concernant la protection de la liberté des médias, des droits des femmes et de l’égalité des sexes, ainsi que l’intensification de la lutte contre la corruption et le crime organisé.

La douzième réunion de la Conférence d’adhésion avec le Monténégro au niveau ministériel s’est tenue le 10 décembre 2018. La conférence a entamé des négociations sur le chapitre 27 – Environnement et changement climatique. De nombreux autres chapitres de négociation ont été ouverts depuis 2014 : ils sont aujourd’hui 32 sur 35. Trois chapitres sont clôturés à titre provisoire : Science et recherche, Education et culture et Relations extérieures.

Le 6 février 2018, la Commission européenne a indiqué que l’adhésion du Monténégro pourrait devenir effective à l’horizon 2025, comme pour la Serbie. « Cette perspective dépendra, en dernière analyse, de l’existence d’une volonté politique forte, de la mise en œuvre de réformes effectives et durables et du règlement définitif des différends avec leurs voisins« . La corruption et la non-indépendance du système judiciaire sont toujours dans le viseur de Bruxelles.

Serbie

Le 10 octobre 2005, la Serbie-et-Monténégro entame des négociations en vue d’un Accord de stabilisation et d’association (ASA) avec l’Union européenne. Mais le Monténégro devient indépendant en 2006, et la signature de cet accord est retardée avec la Serbie dans l’attente d’une « pleine » coopération de Belgrade avec le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY).

Par ailleurs, la proclamation d’indépendance du Kosovo – le 17 février 2008 – et les relations tendues avec la Serbie qui ne reconnaît pas cette indépendance mettent également en péril la signature de l’ASA.

Dans les années qui suivent, l’arrestation de l’ancien dirigeant serbe bosniaque Radovan Karadzic (en juillet 2008) et de l’ancien commandant militaire Ratko Mladic (en mai 2011) montre les efforts fournis par la Serbie.

Comme la Macédoine et le Monténégro, elle obtient le 19 décembre 2009 une levée de l’obligation de visas pour ses citoyens se rendant en Europe. Et le même jour, elle présente officiellement sa demande pour débuter le processus d’adhésion à l’Union européenne.

Le 12 octobre 2011, la Commission européenne donne son feu vert à l’octroi du statut de pays candidat à la Serbie. Le 1er mars 2012, le Conseil européen confirme cet avis et la Serbie devient officiellement candidate, avec le soutien de pays comme la France, l’Italie ou l’Autriche.

Le 19 avril 2013, après plusieurs années de blocage (lié à la présence de minorités serbes et albanaises de part et d’autre de la frontière), les négociations multilatérales entre la Serbie et le Kosovo, encadrées par l’UE, aboutissent à la signature d’un accord ouvrant la voie à une normalisation des relations entre les deux pays.

Le 28 juin 2013, le Conseil européen approuve donc la recommandation de la Commission d’ouvrir les négociations d’adhésion avec la Serbie ; et l’accord de stabilisation et d’association entre enfin en vigueur en septembre 2013.

Les négociations d’adhésion débutent formellement au début de l’année suivante. La neuvième réunion se tient le 10 décembre 2018. Après cette conférence, sur un total de 35 chapitres de négociation, 16 sont ouverts à la négociation, dont deux ont été clôturés à titre provisoire (Science et Recherche ; Education et Culture).

Cependant, la Commission européenne indique en 2018 que l’adhésion de la Serbie ne se fera pas avant 2025. En effet, les accords signés depuis 2013 avec le Kosovo sont loin d’avoir tous été appliqués, et le dialogue a régulièrement été rompu au gré de provocations réciproques. Or la reconnaissance du Kosovo par la Serbie est une condition sine qua non à l’entrée de ces deux pays dans l’Union européenne. « Un accord de normalisation des relations, global et juridiquement contraignant, doit être conclu entre la Serbie et le Kosovo afin de leur permettre d’avancer sur leur trajectoire européenne respective« , prévient donc Bruxelles.

Réviser les frontières pour faire la paix : mission impossible pour le Kosovo et la Serbie ?

Turquie

Dès 1964, la Turquie se lie aux Communautés européennes par un accord d’association. En 1995, une union douanière est créée entre l’UE et Ankara. La Turquie dépose sa candidature en 1987, mais n’est reconnue « pays candidat » qu’en 1999.

En 2004, la Commission européenne et le Parlement européen jugent que la Turquie a finalement fourni les efforts nécessaires pour satisfaire aux critères de Copenhague. Les chefs d’Etat et de gouvernement, réunis en Conseil européen, proposent donc d’ouvrir les négociations d’adhésion à condition qu’Ankara adopte certaines réformes et signe le protocole étendant l’union douanière aux 10 nouveaux Etats membres de l’UE. 

18 ans après le dépôt de sa candidature, les négociations d’adhésion débutent le 3 octobre 2005.

• Désaccord sur Chypre ; un pas en avant, trois pas en arrière
  

Depuis 1974, la Turquie occupe le nord de l’île de Chypre et refuse de reconnaître le gouvernement de Nicosie, seul à être reconnu par la communauté internationale. En juillet 2005, lors de la signature de l’accord étendant l’Union douanière entre la Turquie et l’UE aux dix nouveaux Etats membres, les autorités turques précisent donc qu’à travers ce texte, elles ne reconnaissent pas la République de Chypre, pourtant membre de l’UE depuis le 1er mai 2004.

L’UE indique quant à elle qu’Ankara aura l’obligation de reconnaître la partie chypriote lors des négociations. Et en 2006, le Conseil Affaires étrangères décide finalement de suspendre les discussions avec Ankara sur plusieurs chapitres de négociation, en raison du refus turc d’ouvrir ses ports et aéroports aux navires et avions en provenance de Chypre.

Dans son rapport annuel publié en octobre 2012, la Commission européenne regrette également le manque d’efforts fournis par la Turquie pour normaliser ses relations avec l’Arménie. Bruxelles insiste aussi sur les progrès à faire concernant l’application des critères politiques, des droits de l’Homme et de la protection des minorités. Les inquiétudes de la Commission portent plus particulièrement sur les libertés de culte, d’expression et de réunion. Début 2013, les négociations sont suspendues en réaction aux répressions des manifestations par le régime de Recep Tayyip Erdogan.

Elles reprennent lentement en novembre de la même année, les Vingt-Huit décidant finalement d’ouvrir le chapitre sur la politique régionale. Mais aujourd’hui, après 14 ans de négociation, seuls 16 des 35 chapitres sont ouverts, le dernier en date (ouvert en juin 2016) concernant les dispositions financières et budgétaires. Parmi eux, seul le chapitre « Science et recherche » est provisoirement clos.

• Accord migratoire et coup d’Etat ; gel des négociations
  

Après le sommet UE-Turquie du 29 novembre 2015 autour de la crise migratoire (un accord est signé en 2016 sur la prise en charge des migrants), le processus d’adhésion est relancé. Le 14 décembre, le chapitre « Politique économique et monétaire » est ouvert. La Commission européenne s’engage à travailler en vue de l’ouverture de nouveaux chapitres au premier trimestre 2016, ce qui est le cas avec l’ouverture du chapitre budgétaire en juin.

A la suite d’une tentative de coup d’Etat en Turquie en juillet 2016, l’Union européenne s’inquiète toutefois à nouveau des représailles orchestrées par le gouvernement, et notamment d’un possible rétablissement de la peine capitale (abolie en 2004, justement dans le cadre de la candidature à l’UE).

Les relations entre l’UE et Ankara se dégradent au gré du durcissement du régime turc, certains ressortissants européens étant par ailleurs eux aussi victimes de la répression.

En octobre 2017, les Européens chargent la Commission de « réfléchir à l’opportunité de réduire et réorienter les fonds de pré-adhésion, compte tenu de la situation dans le pays« . En juin 2018, le Conseil de l’UE indique qu’aucun nouveau chapitre ne peut être ouvert actuellement.

Mais alors que les Européens semblent désormais privilégier un partenariat, la Turquie persiste officiellement à vouloir entrer dans l’Union.

•  Les perspectives d’adhésion s’éloignent
  

Dans son rapport annuel rendu en 2019, la Commission européenne assure que « la Turquie reste un partenaire clé de l’Union européenne« . Après une interruption de trois ans, le Conseil d’association UE-Turquie se réunit de nouveau en mars 2019. « Il y a eu un dialogue de haut niveau sur les transports en janvier 2019 et un dialogue économique de haut niveau en février 2019. Des discussions techniques ont été engagées pour la reconnaissance mutuelle de quelques indications géographiques de produits agricoles. L’accord migratoire UE-Turquie de mars 2016 continue de produire des résultats…« , énumère notamment la Commission.

Mais Bruxelles rappelle que les réformes pour adhérer à l’UE n’ont pas été réalisées, et que « les graves préoccupations de l’UE quant à la dégradation de l’état de droit, des droits fondamentaux et du pouvoir judiciaire n’ont pas été prises en compte« . Après l’expiration de l’état d’urgence décrété dans le pays en juillet 2016, une loi a notamment été adoptée pour maintenir « de nombreux éléments de l’état d’urgence« .

En juin 2019, le Conseil de l’UE note donc « que la Turquie continue de s’éloigner un peu plus encore de l’Union européenne« . « Les négociations d’adhésion avec la Turquie sont par conséquent au point mort« .

 

Les candidats potentiels

Deux pays sont des candidats potentiels, c’est-à-dire qu’ils ont été reconnus par l’UE comme des pays ayant vocation à adhérer, bien qu’ils n’aient pas encore le statut officiel de candidats. La Bosnie-Herzégovine a été désignée comme telle par le Conseil européen en juin 2003, puis le Kosovo en 2008.

Bosnie-Herzégovine

Le 21 octobre 2005, le processus de négociation concernant la conclusion d’un accord d’association et de stabilisation (ASA) est lancé par la Commission européenne avec la Bosnie-Herzégovine. En 2006, la Commission européenne précise que « la conclusion de ces négociations est subordonnée à des progrès supplémentaires sur un certain nombre de priorités, notamment la réforme de la police« .

Le gouvernement bosnien fait le nécessaire l’année suivante et l’ASA est finalement signé le 16 juin 2008.

En 2010, la Commission européenne lève l’obligation de visa pour les citoyens d’Albanie et de Bosnie-Herzégovine qui souhaitent se rendre dans les pays de l’espace Schengen.

A la fin de l’année, elle regrette néanmoins que des dirigeants bosniens continuent de bloquer les réformes clés. Elle invite le pays à aligner sa Constitution sur la Convention européenne des droits de l’Homme et à améliorer le fonctionnement de ses institutions pour pouvoir intégrer le droit européen.

Après examen du rapport de suivi de la Bosnie-Herzégovine le 23 mai 2013, le Parlement européen exprime lui aussi ses réserves et attend un engagement politique plus fort de la part des autorités. Il appelle la Bosnie-Herzégovine à garantir l’égalité d’éligibilité entre citoyens et à se conformer aux règles européennes de sécurité alimentaire. Enfin, le Parlement européen invite le pays à « mieux se préparer à l’adhésion de la Croatie à l’Union européenne« , qui peut poser des difficultés à la Bosnie-Herzégovine en termes de commerce et de mobilité transfrontalière.

Le premier juin 2015, l’ASA entre l’Union européenne et la Bosnie-Herzégovine entre en vigueur. Il constitue aujourd’hui le cadre principal de leurs relations.

Le lundi 15 février 2016, la Bosnie-Herzégovine dépose officiellement sa candidature à l’entrée dans l’Union européenne. « Le début d’un long voyage« , tient à souligner Johannes Hahn, commissaire européen à l’Elargissement.

Dans son avis publié le 29 mai 2019, la Commission explique en effet que « les négociations d’adhésion à l’Union européenne devraient être entamées avec la Bosnie-Herzégovine une fois que ce pays aura atteint le degré de conformité requis avec les critères d’adhésion, et en particulier avec les critères politiques de Copenhague exigeant la stabilité des institutions et garantissant la démocratie et l’Etat de droit« .

En juin, le Conseil « encourage la Bosnie-Herzégovine à procéder sans plus tarder à la constitution de son gouvernement, afin de poursuivre les réformes nécessaires« .

Kosovo

En 1999, à la fin de la guerre du Kosovo (ayant opposé la province albanaise de Serbie à l’armée fédérale de Yougoslavie), le Conseil de sécurité de l’ONU confie à la Mission intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK), créée par la résolution 1244, la tâche d’administrer ce territoire.

Le 17 février 2008, au cours d’une session extraordinaire, le Parlement kosovar proclame unilatéralement l’indépendance de la République du Kosovo et, dès cette année-là, la Commission européenne reconnaît le pays comme un candidat potentiel.

En 2013, la signature d’un accord de normalisation avec l’ancienne tutelle serbe marque un réchauffement des relations entre les deux pays. Un accord de stabilisation et d’association (ASA) entre l’UE et le Kosovo est signé en 2014 et entre en vigueur deux ans plus tard. 

Mais en 2018, les rapports se refroidissent avec la Serbie. L’année suivante, tandis qu’il étudie une proposition de libéralisation du régime des visas pour les citoyens kosovars, le Conseil de l’UE « regrette profondément » la décision prise par le Kosovo en novembre 2018, imposant des augmentations unilatérales des droits de douane allant jusqu’à 100 % sur les importations en provenance de Serbie et de Bosnie-Herzégovine.

Le Conseil se félicite de l’adoption de « lois importantes » dans les domaines de l’État de droit et de la réforme de l’administration publique, mais il exhorte aussi le Kosovo à « s’attaquer résolument à la corruption et à la criminalité organisée« , tout en déplorant « la nomination à des postes officiels de personnes condamnées pour crimes de guerre, ce qui est contraire aux valeurs européennes« .

Par ailleurs, si elle est aujourd’hui reconnue par 23 pays membres de l’UE, dont la France, l’indépendance du Kosovo n’est pas encore reconnue par l’Espagne, la Grèce, la Roumanie, la Slovaquie et Chypre.

 

Ouverture et fin des négociations avec l’Islande

« Terrassée » par la crise financière et bancaire, l’Islande dépose sa candidature officielle d’adhésion à l’UE le 17 juillet 2009. Et les négociations débutent dès le 26 juillet 2010.

A la suite des élections législatives d’avril 2013, l’Islande décide toutefois d’abandonner ce processus, déjà suspendu depuis le début de l’année, notamment en raison d’un différend sur les quotas de pêche. Alors que la situation économique du pays s’est bien redressée depuis la crise, le gouvernement islandais annonce officiellement le retrait de la candidature du pays le 12 mars 2015.

Malgré des discussions délicates sur certains points, dont la pêche, 27 chapitres sur 35 avaient été ouverts pendant les négociations, dont 11 clôturés.

Aujourd’hui, l’Islande compte parmi les partenaires les plus proches de l’UE. Une grande part des relations économiques et commerciales entre l’UE et l’Islande s’inscrit dans le cadre de l’espace économique européen (EEE). L’Islande est également membre associé de l’espace Schengen depuis 2000 et partie à la Convention de Dublin sur l’asile.